Управляемая демократия и конституционная реформа
Задача настоящего исследования – определить, какой политический режим сформировался в современной России, понять, насколько он соответствует российской Конституции (Основному закону), а также предложить способы улучшить ситуацию.
Это исследование выросло из курсовой работы со скучным названием «Политический режим в РФ: конституционно-правовые основы и тенденции развития». Я написал её в феврале 2014 г. по дисциплине «Конституционное право» в Московской государственной юридической академии, где в данный момент учусь на заочном отделении. Мне показалось, что работа будет представлять интерес не только для узкого круга правоведов, но и для любого интересующегося устройством нашего государства, поэтому выкладываю её для всеобщего ознакомления.
Я попытался максимально конкретно и доступно (со ссылками на законы и другие нормативно-правовые акты) рассказать о нашем политическом режиме, о том, насколько обоснованно его называют диктаторским или авторитарным (а также «управляемой» или «имитационной» демократией), и о том, какие статьи Конституции помогли ему сформироваться в нынешнем виде.
Если вы считаете, что и так всё знаете про путинский режим, возможно, вам будет интересно сразу перейти к последнему разделу – «Предложения по конституционной реформе», где я описываю политическую систему, которую считаю более справедливой и демократичной.
Источники фактической информации и разного рода удачных мыслей, использованных мною в исследовании, обозначены знаком *. Нажав на него, вы перейдёте по ссылке на нужный материал. Если же вы хотите свериться с текстом закона, то выделите его название, скопируйте в поисковую строку «Гугла» или «Яндекса» и нажмите «Поиск». В числе первых будут ссылки на сайты справочно-правовых систем «Гарант» и «КонсультантПлюс», где можно почитать актуальный текст любого закона, а также посмотреть его более ранние редакции. Либо вы можете сразу зайти на указанные сайты и найти там текст нужного вам закона. Таким образом, если вы не верите, что в каком-то законе действительно написано то, что я утверждаю, вы легко сможете всё это проверить.
Аббревиатура «ФЗ» означает «федеральный закон», «ФКЗ» – «федеральный конституционный закон», «РФ» – «Российская Федерация».
Приглашаю всех обсудить данное исследование в моём блоге hitch-hiker.livejournal.com. Там же можно указать мне на опечатки, грамматические и фактические ошибки.
Копирование и распространение этого текста не запрещено, а только приветствуется.
Основные термины и план работы
Прежде чем описывать те разделы, из которых состоит моя работа, вкратце опишу основные термины и понятия, на которых она будет построена.
Для начала дам определение политического режима. Политический режим – это совокупность приёмов и методов, при помощи которых осуществляется государственная власть. В некоторых источниках его называют государственным, государственно-политическим или политико-правовым режимом, однако все они обозначают одно и то же явление.
Обычно политические режимы делят на две большие группы: демократические и авторитарные (они же антидемократические). Демократический режим – это режим, основанный на признании народа в качестве источника власти, его права участвовать в управлении делами общества и государства и наделении граждан достаточно широким кругом прав и свобод. Авторитарный режим – это режим, при котором государственная власть осуществляется одним лицом либо узким кругом лиц (правящей элитой) при минимальном участии населения*.
Таким образом, главной характеристикой демократического режима является то, насколько в нём отражается воля народа, т. е. насколько желание и мнение граждан влияет на то, какие люди находятся у власти, какие решения они принимают и какие правила и законы действуют в этом государстве.
Между этими двумя режимами есть переходные формы, особенно в обществах, где происходят революционные преобразования или реформы. Но обычно тенденция развития складывается либо в сторону усиления авторитаризма, либо в сторону ослабления.
Лучше всего понять сущность режима можно через перечисление его характеристик. Представим наиболее важные характеристики в сводной таблице признаков демократического и авторитарного режима (источники – Морозова Л.А. «Теория государства и права», М., Эксмо, 2007; Лазарев В. В. «Теория государства и права», М., Юрайт, 2011.).
Есть и некоторые другие параметры для характеристики демократического или антидемократического режима, но они так или иначе связаны с другими: например, такой признак авторитарного режима как «жёсткий командно-административные методы осуществления государственной власти, произвол и насилие» не существует сам по себе, он является производным от отсутствия, ограничения или ликвидации прав и свобод граждан. А «выборность и сменяемость» власти или отсутствие оных – это, в конечном итоге, следствие соблюдения или несоблюдения принципов народовластия.
Порядок характеристик в этой таблице и определяет порядок разделов в моей работе.
В разделе «Политические партии и общественные объединения» мы выясним, существует ли в России свобода деятельности оппозиционных партий и движений или она ограничена. Я поставил их на первое место, потому что ограничение деятельности оппозиционных партий и движений – это первый шаг на пути к установлению авторитарного режима. Недаром многие известные диктаторы XX в. сразу после прихода к власти первым делом запрещали оппозиционные партии. Партии и объединения являются важнейшими действующими лицами в политической системе, а многие государственные органы формируются при их участии, поэтому интересно рассмотреть процедуру их регистрации и порядок деятельности.
В разделе «Народовластие: выборы и референдумы» я попытаюсь понять, насколько соблюдается в России принцип народовластия. Конституция провозглашает выборы и референдум высшим непосредственным выражением власти народа, поэтому соблюдение демократических принципов здесь особенно важно. В этом разделе я рассмотрю структуры, организующие выборы, условия допуска кандидатов на выборы, порядок формирования важнейших госорганов и порядок выборов должностных лиц, условия проведения референдума и проблемы при подсчёте голосов. Все эти характеристики в совокупности дадут нам представление о том, является ли в России народ источником власти.
В разделе под названием «Разделение властей» я рассмотрю то, как в России соблюдается принцип разделения властей и насколько разные ветви власти независимы и взаимно дополняют и контролируют друг друга.
В разделе «Централизация» я оценю соблюдение принципа разделения властей «по вертикали»: на федеральную, региональную (или власть субъектов федерации) и власть органов местного самоуправления.
В разделе «Права и свободы» я рассмотрю, как соблюдаются в России права и свобода граждан, прежде всего – политические, в том числе существует ли в нашей стране свобода слова, свобода объединений, свобода митингов и шествий, право избираться и быть избранным.
В разделах «Общие выводы о политическом режиме и его конституционно-правовых основах» я подытожу выводы, сделанные в предыдущих разделах, составлю характеристику политическому режиму в Российской Федерации и отмечу, как он соотносится с Конституцией РФ.
В разделе «Предложения по конституционной реформе» я опишу наиболее оптимальную с моей точки зрения политическую систему, которую можно построить в России.
Отмечу, что все названные темы я рассматриваю в связи с Конституцией РФ. Есть несомненная связь между конституцией государства и существующим в нём политическим режимом. Конституция определяет основные принципы устройства государства, права и свободы граждан, систему органов государственной власти и органов местного самоуправления – из всего этого и складываются сущностные характеристики режима.
При этом, разумеется, не нужно воспринимать текст Конституции как описание характеристик существующего политического режима. В правовой науке конституции делят на юридические и фактические. Фактическая (или материальная) конституция – это реально сложившиеся в той или иной стране основы государственного и общественного строя. А юридическая конституция – это собственно текст Основного закона. То есть если в тексте Конституции провозглашаются права и свободы граждан, разделение властей, принципы народовластия, это отнюдь не значит, что данные принципы в государстве действуют.
Однако Конституция всё же может иметь некоторые механизмы, которые помогли бы защитить эти принципы. Если текст Конституции и заложенные в нём идеи понятны и близки гражданам, если в нём прописаны процедура выборов, система сдержек и противовесов, разграничение полномочий между разными уровнями власти, она может помешать установлению диктатуры. Хотя, конечно, помимо хорошего текста Конституции, нужно ещё развитое правосознание граждан, ответственность политической элиты и многое другое.
Текст российский Конституции важен для нас в нескольких аспектах: во-первых, насколько на сам отражает идеи и принципы народовластия, во-вторых, если он их отражает, имеется ли в нём механизм по защите этих идей и принципов, и, наконец, в-третьих, насколько сложившаяся в России политическая система соотносится с текстом Конституции и принципами народовластия.
Политические партии и общественные объединения
Политическая партия – это организованная группа единомышленников, представляющая интересы части общества и ставящая своей целью их реализацию путём завоевания государственной власти или участия в её осуществлении. В демократических обществах именно партии являются главными игроками в политической системе. Одна партия или коалиция партий могут путём выборов прийти к власти на какой-то период и проводить политику сообразно со своими взглядами, до тех пор пока граждане не сочтут более целесообразным избрать другую партию или коалицию партий. Примерно таким образом власть осуществляется в большинстве демократических стран.
Конечно, для демократического процесса важна свобода не только партий, но и всех общественных объединений – добровольных, самоуправляемых, некоммерческих объединений граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей*. Общественные объединения, не являющиеся партиями, играют важную роль в политике – они могут вести агитацию и пропаганду, проводить митинги и шествия, поддерживать ту или иную партию, а иногда они и сами превращаются в партию и приходят к власти одни или в коалиции с другими партиями.
Политические партии упоминаются в тексте Конституции РФ один раз – в ч. 3 ст. 13: «В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность». Вместе с тем в тексте неоднократно упоминаются общественные объединения (к которым относятся и политические партии). Ч. 1 ст. 30 Конституции РФ объявляет: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется».
Об ограничении деятельности общественных объединений говорится только один раз – в ч. 5 ст. 13: «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни».
Отметим, что перечисленные запреты довольно неоднозначные. Для начала тут присутствует поэтическая метафора – «разжигание розни», которой не должно быть в юридическом документе. Далее – непонятно, что такое социальная, расовая, национальная и религиозная рознь. При определённых условиях, например, партия, отстаивающая интересы рабочих, может быть провозглашена сеющей социальную рознь (между наёмными работниками и предпринимателями), партия, отстаивающая христианские или исламские ценности (например, Христианские демократы в разных странах Европы, Республиканская партия в США, Партия справедливости и развития в Турции) – как сеющая религиозную рознь, партия, выступающая за ограничение иммиграции, – как разжигающая национальную рознь и т. д. Далее «цели… которых направлены на… создание вооруженных формирований» – тут даже не говорится о «незаконных вооружённых формированиях», просто «о вооружённых формированиях», поэтому, например, партия, требующая создания новых подразделений в составе армии, видимо, тоже считается нарушающей закон. В общем, эта норма крайне расплывчатая и туманная. К тому же она наказывает не за конкретные действия, а за «цель», в которой обрисовываются эти действия, то есть фактически говорит о наказании за помыслы и настроения.
Эти основания позволяют запрещать различные организации с крайне широким спектром политических воззрений. В 2002 г. в России был принят федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» с перечнем действий, подпадающих под понятие «экстремизм»: на основании него в России был запрещён целый ряд популярных общественных объединений, в основном националистической направленности. В апреле 2007 г. под запрет попала Национал-Большевистская партия (НБП)*, в апреле 2010 г. – «Славянский союз»*, в апреле 2011 г. – Движение против нелегальной иммиграции*.
В то время как в европейских, да и многих других странах националистические партии и движения являются органичной частью политической системы («Национальный фронт» во Франции, «Партия свободы» в Австрии), в России они никак не представлены ни в политике, ни даже в общественной жизни.
Однако борьба с общественными объединениями и политическими партиями происходит не только на основе ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».
Напомним, что Конституция не предъявляет к партиям никаких требований, кроме указанных в ч. 5 ст. 13, – то есть их цели или действия не должны быть направлены на перечисленные там действия. В Конституции нет указания ни на минимальную численность партии, ни на процедуру регистрации. Посмотрим, как это соотносится с действующим в стране законодательством.
До 2001 г. создание политических партий регулировалось федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Как и в случае любого другого общественного объединения, три физических лица должны были провести съезд или собрание, принять решение о создании политической партии и подать в Минюст ряд документов (заявление, устав, выписку из протокола съезда, сведения об учредителях и т. д.) для регистрации в качестве юридического лица.
В 2001 г. Госдума РФ приняла федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях». Партии стали единственным видом общественных организаций, которые могут выдвигать кандидатов на выборах. Они должны были пройти перерегистрацию в Министерстве юстиции (Минюсте) и соответствовать следующим требованиям: общая минимальная численность – 10 тыс. членов, наличие отделений не менее чем в половине регионов страны, причём каждое – с численностью не менее ста членов (ч. 2 ст. 3 ФЗ «О политических партиях»). Помимо запретов, указанных в Конституции РФ и ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», запрещалось «указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии» (ч. 3 ст. 9 ФЗ «О политических партиях»). Закон подробно расписывал процедуру создания политической партии и её внутреннюю организацию, малейшее отступление от которых приводило к отказу от регистрации.
Кроме того, ч. 6 ст. 33 ФЗ «О политических партиях» установила размер государственного финансирования политических партий. Деньги партия получала, если на выборах в Госдуму РФ получала не менее 3% голосов (либо если её кандидат на выборах президента получал не менее 3%). Система начисления денег менялась несколько раз, но на февраль 2014 г. выглядит следующим образом: по результатам выборов в Госдуму РФ партия получает ежегодно 50 р. за каждого избирателя на выборах в Госдуму РФ и 20 р. за каждого избирателя на выборах президента. Средства выделяются из федерального бюджета.
В частности, партия «Единая Россия» за 2012 г. получила из федерального бюджета 2 585 350 840 р. – это более половины общих доходов партии *, а партия ЛДПР – 477 737 583 р. (почти 70% доходов партии)*.
В итоге зарегистрированные и находящиеся в Госдуме партии получили, помимо властных полномочий, ещё и денежные средства, которые ставят их в неравное положение с другими политическими партиями. Всем остальным нужно привлекать денежные средства – причём с жёсткими формальными требованиями, а уже представленные в Госдуме РФ партии могут существовать на деньги граждан.
Дальнейшие поправки не сильно улучшили ситуацию. В то время как в большинстве европейских стран требования к численности партий отсутствуют или установлены на очень низком уровне*, в России эти требования на протяжении всех 2000-х гг. оставались очень высокими. В декабре 2004 г. минимально возможная численность партии была увеличена до 50 тыс. членов (а минимальная численность региональных отделений – до 500 человек в половине субъектов федерации). С января 2010 г.: минимальная численность партий – 45 тыс. человек (минимальная численность региональных отделений – не менее 450 человек в половине субъектов федерации). С января 2012 г.: минимальная численность партий – 40 тыс. человек (минимальная численность региональных отделений – не менее 400 человек в половине субъектов федерации).
Таким образом, по сути под запретом оказались региональные и межрегиональные партии. Люди в пределах региона уже не могли объединяться для продвижения своих идей и совместной борьбы за власть: они в лучшем случае входили в состав федеральных политических партий, в худшем – оставались за бортом политической жизни, лишаясь права на участие в политике.
В итоге на начало 2005 г. в России было зарегистрировано 42 партии. Из них к середине 2007 г. сохранилось 17. А к выборам в Госдуму РФ 2011 г. Россия подошла, имея всего лишь шесть политических партий на всю страну. Остальные либо слились с другими партиями, либо просто были ликвидированы в процессе перерегистрации*.
В апреле 2012 г. после массовых протестов против нарушений на выборах в Государственную думу, был принят президентский законопроект о снижении минимальной численности политических: для её создания требовалось уже 500 человек, а не 40 тыс., а в региональных отделениях достаточно было пяти человек, а не пятисот. К февралю 2014 г. число партий выросло до семидесяти*.
Однако сложная процедура регистрации партий при этом осталась без изменений. В итоге множество общественных движений, пытавшихся в разное время зарегистрироваться, не прошли эту процедуру в Минюсте по формальным причинам. А некоторые хоть и прошли, но всё равно уже не смогли принять участие в выборах в Госдуму в 2011 г.
Рассмотрим подробнее на примерах, как происходит в России регистрация партий.
С 2007 г. по 2011 г. длилась эпопея с лишением и последующим восстановлением регистрации Республиканской партии России (РПР), которую создал Владимир Рыжков и ряд других либеральных политиков. Чтобы отменить решение о ликвидации партии, её руководству пришлось обратиться в Европейский суд по правам человека. ЕСПЧ объявил, что, отказав во внесении изменений в реестр, власти вышли за пределы законной цели и вмешались во внутреннюю деятельность заявителя способом, который не может рассматриваться как законный и необходимый в демократическом обществе*.
С 2010 г. по 2012 г. более шести раз было отказано в регистрации парии «РОТ Фронт». Эта партия объединяет активистов левых движений (в частности, «Левого фронта») и ряд независимых профсоюзов (Межрегиональный профсоюз работников автопрома, Федерального профсоюза авиадиспетчеров и других). В числе претензий Минюста – описание эмблемы партии (поднятой руки, сжатой в кулак, на фоне звезды), которая «может трактоваться как символ экстремизма»*. Только в декабре 2012 г. партия была зарегистрирована Минюстом*.
В январе 2011 г. Минюст отказал в регистрации партии «Другая Россия», которую создали члены запрещённой Национал-Большевистской партии во главе с Эдуардом Лимоновым*. Основанием стало то, что в уставе партии не были прописаны полномочия её региональных руководителей и порядок выдвижения кандидатов на выборы*.
В мае 2013 г. Минюст приостановил регистрацию партии «Народный альянс», которую создали популярный политик Алексей Навальный и сотрудники его Фонда борьбы с коррупцией (ФБК) Владимир Ашурков, Владислав Наганов и др. Основанием стали ряд формальных нарушений устава*, некоторые из которых при этом даже не прописаны в законодательстве. Например, Минюст указал, что несколько членов партии (16 человек) прописаны не там, где они были прописаны в момент создания партии. При этом нигде в ФЗ «О политических партиях» не написано, что с момента проведения учредительного съезда до момента государственной регистрации ни один из членов партии не вправе переехать. И только в феврале 2014 г. те же люди, сменив название партии на «Партию прогресса» и выполнив все требования Минюста, смогли наконец зарегистрироваться.
В январе 2013 г. Минюст отказал в регистрации Пиратской партии России*, которая выступает за электронную демократию и реформу законодательства в области авторских прав и патентов. На сайте партии подробно разбираются причины для отказа, любой желающий может с ними ознакомиться. Например, Минюст указывает, что в документах "не представлены данные о представительстве делегатов на учредительном съезде Партии", в то время как данные о представительстве были указаны в правом верхнем углу (видимо, чиновники их не заметили). Или Минюст пишет, что в на съезде были созданы 46 отделений, хотя в документах партии указаны 83 отделения. Ну а самая интересная претензия – то, что партия использует в своём названии слово «пиратская», в то время как пиратство «является преступным деянием». При этом чиновники не дают ссылку на норму закона, согласно которой в названии партии нельзя использовать слово, одно из значений которого обозначает уголовное преступление.
В течение 2013 г. Минюст дважды отказывал в регистрации «Партии 5 декабря», которую создали гражданские активисты Мария Баронова и Роман Доброхотов*.
Наконец, в мае 2013 г. было отказано в регистрации Национально-демократической партии (НДП), которую сформировали популярные политики и публицисты националистического толка (Константин Крылов, Владимир Тор, Егор Холмогоров и др.). Правда, в данном случае основанием стал не закон об экстремизме, а формальные нарушения, например такие: «не соответствуют действующим нормативно-правовым актам положения устава, предоставляющие региональным отделениям Партии полномочия по принятию решения о ликвидации и реорганизации местных отделений Партии, а также наделяющие региональное и местное отделения Партии правом вступать в избирательные блоки с другими избирательными объединениями»*.
Ещё не будем забывать, что даже зарегистрированные партии постоянно «висят на крючке». Закон даёт возможность вынести предупреждение «в случае нарушения политической партией Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона и иных федеральных законов». Если партия не устранила нарушения в течение двух месяцев, то Верховный Суд РФ может приостановить деятельность партии на срок до шести месяцев (ч. 1 ст. 39 ФЗ «О политических партия»). А если она и после этого не устранила нарушения, то её можно и вовсе ликвидировать (п. «б» ч. 3 ст. 41 ФЗ «О политических партия»). Если вспомнить, на основании каких нарушений партиям отказывали в регистрации, то можно представить, какие нарушения станут поводом для предупреждения, приостановки деятельности и ликвидации.
Кроме того, партию можно ликвидировать, если количество членов или региональных отделений будет не соответствовать закону, а также если она больше одного раза не предоставит «в установленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц» (ч. 3 ст. 41 ФЗ «О политических партия»).
Так что Минюст и партия «Единая Россия» вполне могут слегка ослабить контроль после прошедших в 2011 г. выборов в Госдуму, а перед выборами 2016 г. вновь закрутить гайки и не допустить до выборов конкурентов правящей партии. Всё это можно сделать как в рамках нынешнего законодательства, так и путём принятия нового закона, который ужесточит требования к партиям (например, опять введёт норму о минимальной численности в 40 тыс. человек).
Кроме того, по-прежнему под запретом остаются региональные партии. Если группа людей в каком-то регионе захочет объединиться для совместного отстаивания неких идей, они не смогут этого сделать – им нужно влиться в одну из общероссийских партий и согласовывать с ней все свои идеи и методы работы. Например, крымским партиям, которые участвовали в политической жизни своего региона и выдвигали своих депутатов на выборы в Верховный Совет Крыма, когда он находился в составе Украины, теперь нужно самоликвидироваться, а их членам – объединяться с уже существующими общероссийскими партиями.
Разумеется, всё вышесказанное никак не соответствует принципу народовластия, многопартийности и праву граждан на объединение.
А теперь разберёмся, кто же занимается регистрацией политических партий и контролем за их деятельностью. Согласно ст. 83 Конституции и ст. 9 федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности президентом России по предложению председателя правительства России. Соответственно, нынешний министр юстиции Александр Коновалов был назначен президентом Владимиром Путиным (его кандидатом на пост президента выдвинула партия «Единая Россия») по предложению председателя правительства Дмитрия Медведева (лидера партии «Единая Россия»).
Таким образом, за регистрацию политических партий (в том числе оппозиционных) отвечает человек, которого на этот пост назначили два лидера правящей партии. Вероятно, данный факт влияет на объективность самого министра и его подчинённых, особенно если это позволяет законодательство. Благодаря крайне забюрократизированной процедуре регистрации партии в ФЗ «О политических партия» и расплывчатому ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» ошибки и нарушения закона несложно найти в документах любой партии.
«Как известно, сила и влияние партий проверяются на выборах, а не в кабинетах регистрационных служб, – пишет политический деятель и один из авторов российской Конституции Виктор Шейнис. – В нашем же случае основные события разворачиваются именно в этих кабинетах, где регулярно представляемую обширную документацию партий придирчиво проверяют вовсе не беспристрастные органы исполнительной власти, выстраиваются дополнительные заслоны на пути к выборам оппозиционных партий и ставится под вопрос само их дальнейшее существование»*.
Напомним, что в России политические партии обладают правом выдвигать кандидатов на любые выборные должности и в любые представительные органы, а также до недавнего времени они имели исключительное право выдвигать списки кандидатов при проведении выборов в Государственную думу. Но они допускаются до всех этих мероприятий, только если прошли сложную, долгую и забюрократизированную процедуру регистрации в Минюсте.
Итак, ряд оппозиционных партий в России не допущены к политическому процессу. А если партии и регистрируются, то эта регистрация в любом момент может быть у них аннулирована по формальным признакам. Таким образом, в России ограничена деятельность оппозиционных партий и движений, что является одним из признаков авторитарного режима.
Известные диктатуры XX вв. (большевики в России, фашисты в Италии, национал-социалисты в Германии) поступали просто: они запрещали все партии, кроме правящей. Политическое руководство современной России пошло более сложным путём. Оно последовательно ликвидирует или ограничивает деятельность объединений, которые могут претендовать на массовую поддержку граждан: националистические, либеральные, социалистические, рабочие, и оставляет только партии, не имеющие ни чёткой идеологии, ни амбиций, ни популярных лидеров, не могущих завоевать поддержку избирателей и конкурировать с правящей партий «Единая Россия». Для удобства назову их партиями, разрешёнными Минюстом, – мне ещё понадобится как-то обозначить их в своей работе.
Однако суть от этого остаётся та же – граждане России, которые недовольны происходящим в стране и хотят реализации других идей, де-факто лишены права объединяться в политические партии и общественные объединения и участвовать в политической жизни страны.
В связи с этим укажу две проблемы российской Конституции. Во-первых, она сама в ч. 5 ст. 13 ограничила граждан в одном из основных прав – праве объединяться для защиты и пропаганды определённых идей и ценностей. Во-вторых, провозгласив в ч. 1 ст. 30 право на объединение граждан и свободу деятельности общественных объединений, не придумала механизмы для их защиты. В Конституции нужно прописать процедуру регистрации и исчерпывающий список требований к общественным объединениям и политическим партиям, чтобы у правящей партии не появилось соблазна изменить законодательство под себя, а у регистрирующего органа – возможности отказывать партиям по формальным признакам.
Обсудить изложенную выше часть работы можно в моём блоге вот здесь - http://hitch-hiker.livejournal.com/172106.html
Народовластие: выборы и референдумы
В демократическом государстве единственным источником власти является народ. Это значит, что граждане в идеале должны сами решать все вопросы по поводу того, как формируются органы власти, какие люди в них работают и какие решения они принимают. В эпоху до изобретения интернета постоянно спрашивать мнение людей было крайне сложно и неудобно: это сопряжено с большими расходами на проведение выборов и референдумов. Поэтому образовался следующий порядок: граждане обычно избирают руководителей основных органов власти на определённый срок, а уже те решают большую часть вопросов и формируют другие органы власти. Однако здесь важно соблюсти баланс между эффективностью (решения принимаются и исполняются быстро, а не требуют постоянного общенародного голосования) и ограничением принципа народовластием (граждане избирают только нескольких должностных лиц, а уже они решают все вопросы в государстве, искажая волю избирателей, которые уже не могут ни на что повлиять).
Ч. 1 ст. 3 Конституции провозглашает, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», а ч. 3 ст. 3 Конституции указывает, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».
Многие исследователи отмечают, что существенный недостаток российской Конституции – отсутствие отдельной главы о выборах и избирательной системе. «В итоге даже важнейшие конституционные принципы (всеобщность, равенство, прямое, тайное голосование, добровольность, свобода участия в них граждан и т.д.) стали объектом текущего регулирования, – пишет заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юрфака МГУ Сурен Авакьян. – Кстати, и оно нестабильно. Достаточно сказать, что в базовый акт – Федеральный закон 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» – за истекшие годы изменения и дополнения вносились 53 законами, причем зачастую в одном акте были десятки новшеств»*. По мнению профессора кафедры государственного и административного права Самарского госуниверситета Натальи Бобровой, отсутствие в российской Конституции главы «Выборы» или «Избирательная система России» превращает избирательное законодательство «в каучуковый инструмент политических игр»*.
В этом разделе я попытаюсь понять, как реализуется принцип народовластия в нескольких аспектах. Во-первых, что происходит с самим принципом выборности: то есть на каких должностях находятся избранные народом люди, а на каких – назначенцы, и каковы тенденции в этой сфере. Во-вторых, что происходит с правом граждан быть избранными: все ли имеют равный доступ к выборным должностям или это право ограничивается. Наконец, в-третьих, насколько точно и честно производится подсчёт голосов.
Чтобы наиболее полно и всесторонне рассмотреть эту тему, я разбил раздел на несколько подразделов: «Центризбирком», где расскажу о структурах, проводящих выборы, «Допуск кандидатов на выборы», где рассмотрю право на доступ к выборным должностям, затем поговорю о разных органах власти и способах их формирования – «Выборы президента», «Сменяемость президента», «Формирование Совета Федерации», «Формирование Государственной Думы», «Выборы в регионах», «Выборы на местном уровне», в подразделе «Референдумы» рассмотрю, как реализуется право граждан на референдум, в подразделе «Нарушения при подсчёте голосов» скажу пару слов о процедуре подсчёта голосов избирателей на выборах, а затем подведу промежуточные итоги о соблюдении принципов народовластия в нашей стране.
Центризбирком
В Конституции нет упоминания о Центральной избирательной комиссии (Центризбирком, ЦИК), однако именно этот орган организует проведение выборов в федеральные органы государственной власти. Регулирует его деятельность федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Центризбирком – коллегиальный орган, который формируется на пятилетний срок полномочий. Он является вышестоящей комиссией по отношению ко всем избирательным комиссиям, участвующим в организации выборов, руководит их деятельностью, регистрирует кандидатов (списки кандидатов), определяет результаты выборов и распределяет бюджетные средства. Он состоит из 15 человек, которые избирают из своих рядов председателя и его заместителей (ч. 7 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Считается, что ЦИК, хоть и является государственным органом, не относится ни к одной из трех основных ветвей власти и независим от других госорганов. Однако процедура его формирования заставляет в этом усомниться. Из пятнадцати членов ЦИК пять назначаются президентом РФ, пять – Советом Федерации, пять – Государственной Думой (ч. 4 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). А теперь вспомним, что половина Совета Федерации до 2012 г. состояла из людей, которых опосредованно назначал на свои посты сам президент (т. е. президент назначал губернатора, а губернатор назначал члена Совета Федерации от органа исполнительной власти региона) и которые фактически от него зависели. В этих условиях Совет Федерации вряд ли будет назначать в Центризбирком людей, чья позиция будет идти вразрез с президентской. Таким образом, президентские назначенцы уже изначально могут иметь большинство в Центризбиркоме. А если вспомнить, что и Государственная Дума в настоящий момент сформирована из партий, разрешённых Минюстом, то фактически президент и правящая партия могут полностью исключить попадание в Центризбирком людей с независимой позицией.
Нижестоящие избирательные комиссии субъекта РФ формируются следующим образом: половина членов назначается законодательным органом региона, половина – руководителем исполнительного органа государственной власти региона (губернатора) (ч. 6 ст. 23 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Опять же вспомним, что губернаторы в России до недавнего времени назначались президентом, а законодательные органы регионов состоят в основном из членов партий, разрешённых Минюстом.
Избирательные комиссии на более нижнем уровне формируются либо похожим образом, либо напрямую подчинены вышестоящим. В итоге получается вертикаль, встроенная в исполнительную власть, на нижнем уровне которой (в участковых избирательных комиссиях) работают люди, так или иначе зависимые от администрации (учителя, врачи и т. д.).
«Избирательные комиссии, по сути включенные в систему исполнительной вертикали – по модели своего рода министерства по делам выборов, обеспечивают непрозрачный характер учета результатов голосования, – пишет Виктор Шейнис. – Где могут – ограничивают общественный контроль, нарушают права наблюдателей, если они претендуют на недекоративную роль (в этой системе независимые наблюдатели – чуждый и враждебный элемент), подправляют протоколы об итогах голосования после ухода наблюдателей, идут на прямые фальсификации, вбрасывая дополнительные бюллетени и подделывая подписи неявившихся избирателей. Такие нарушения от выборов к выборам распространяются все шире. Когда дело доходит до обращения в суд, суды, как правило, не усматривают в подобных действиях криминала и отклоняют поступившие иски на том основании, что нарушения не доказаны, а обнаруженные нарушения "не могли повлиять на общий итог волеизъявления избирателей". По данным КПРФ, по искам, поданным в связи с различными нарушениями на думских выборах 2003 г., было проведено около 200 судебных процессов. Фемида на них повела себя предельно милосердно: максимальное осуждение - два года условно, но чаще виновники отделывались незначительными штрафами»*.
Таким образом, как мы видим, выборы в России проводит структура, состоящая из назначенцев президента и правящей партии и не заинтересованная в объективности и честности выборов.
Проблема состоит всё в той же действующей Конституции РФ. Она не содержит раздела о выборах и референдумах, так что законодатели могут прописывать удобные для себя правила игры, которые способствуют искажению воли избирателя и нарушают в конечном итоге принципы народовластия.
Полагаю, более верным было бы прописать в Конституции РФ статус, полномочия и порядок формирования Центризбиркома и нижестоящих избирательных комиссий, предусмотреть участие в их деятельности представителей политических партий, общественных организаций и граждан и обеспечить таким образом формирование более объективной и независимой от власти структуры.
Допуск кандидатов на выборы
Ч. 1 ст. 32 Конституции провозглашает, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей», а ч. 2 ст. 32 – что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
Единственное ограничение избирательных прав граждан указано в ч. 3 ст. 32 Конституции – «не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».
Итак, согласно Конституции, избирать и быть избранными не могут только две категории граждан – признанные судом недееспособными и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Посмотрим, как это соотносится с действующим законодательством.
Части 3, 3.1 и 4 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» перечисляют, кто в России лишён права быть избранным. Помимо тех категорий, которые указаны в Конституции («признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда»), закон вводит ещё несколько категорий:
- гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства;
- осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость;
- осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости;
- осужденный к лишению свободы за совершение особо тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости;
- осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;
- подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 [пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций] и 20.29 [производство и распространение экстремистских материалов] Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах Президента Российской Федерации состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
- в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», либо совершения действий, предусмотренных подпунктом "ж" пункта 7 и подпунктом "ж" пункта 8 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий шести лет до дня голосования [все эти нарушение касаются экстремизма – то есть предвыборные программы, выступления, агитационные материалы кандидатов не должны содержать призывы к совершению экстремистской деятельности или оправдывать экстремизм].
Все эти нормы перекочевали затем в федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и некоторые другие нормативные правовые акты.
Таким образом, российские законодатели ограничили в политических правах множество граждан, которые отныне лишаются права занимать выборные должности.
Всем этим запретам, конечно, можно найти логическое обоснование: например, человек, имеющий гражданство другого государства, может быть не настолько патриотичным, чтобы думать о благе России, а человек, осуждённый за совершение тяжкого преступления, может иметь склонность к нарушению закона.
Однако эти объяснения не имеют значения в силу нескольких обстоятельств.
Во-первых, Конституция явно и недвусмысленно указала на два единственных обстоятельства, которые препятствуют возможности человека быть избранным (недееспособность и нахождение в местах лишения свободы), так что выход за эти рамки является ничем иным, как нарушением Основного закона. Если Конституция допускает расширительное толкование подобной нормы, значит она вообще не имеет никакого смысла. Иначе законодатели могли бы объявить, что избирательными правами могут обладать только граждане определённой национальности или только граждане мужского пола или только члены партии «Единая Россия». И всё это, если исходить из расширительного толкования Конституции, считалось бы законным – ведь прямого запрета на подобные действия она не содержит.
Во-вторых, неразвитость правоохранительной и судебной системы, о которой известно всем, в том числе руководству страны, позволяет осуждать граждан, чья вина не доказана должным образом.
Наконец, в-третьих, принцип народовластия заключается именно в том, что граждане сами могут решить, кто лучше сможет представлять их интересы. Если они считают, что человек, когда-то осуждённый за тяжкое преступление или имеющий вид на жительство другого государства, будет лучше представлять их интересы, то нет никаких оснований отказывать ему в праве быть избранным. Например, в Екатеринбурге в сентябре 2013 г. был избран мэром председатель фонда «Город без наркотиков» Евгений Ройзман, некогда судимый за кражу, мошенничество и незаконное ношение холодного оружия. Жители города посчитали, что Ройзман с той поры исправился и ныне является более честным и достойным человеком, чем другие кандидаты. Не очень понятно, почему мы должны отказывать жителям Екатеринбурга в праве избрать его мэром.
Таким образом, в России нарушен один из базовых принципов народовластия – законодатели произвольным образом лишают граждан избирательных прав и не дают им возможность участвовать в управлении делами государства, несмотря на провозглашённые Основным законом принципы.
Конституция, хоть и объявляет равное для всех право избирать и быть избранным, не предусмотрела механизма защиты этой нормы. Хотя достаточно было в ч. 3 ст. 32 Конституции после предложения «не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» добавить «никто, кроме указанных категорий граждан, не может быть ограничен в своём праве избирать и быть избранным».
Выборы президента
Президент, согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, является главой государства. Он имеет очень широкие полномочия, поэтому выборам президента традиционно уделяют особое внимание. Посмотрим, как соотносится Конституция РФ и действующее законодательство.
Итак, российская Конституция, как уже было сказано, указывает два обстоятельства, которые мешают человеку избирать и быть избранными (в том числе на пост президента) – недееспособность и нахождение в местах лишения свободы. Кроме того, Конституция РФ указывает ещё на несколько ограничений для кандидатов в президенты. Ч. 2 ст. 81 Конституции гласит, что «Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет», а ч. 3 ст. 81 устанавливает, что «Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд».
Для начала отметим некоторую неоднозначность нормы о «постоянном проживании в Российской Федерации». В Конституции ничего не сказано о том, что называть «постоянным проживанием в РФ». Соответствующие нормы не очень чётко расписаны в ст. 2 Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», где определено такое понятие как «место жительства». Под местом жительства подразумевается «жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства». Если он снимается с регистрационного учёта, то перестаёт быть постоянно проживающим, и уже, видимо, перестаёт иметь права на регистрацию в качестве кандидата в президенты РФ.
Норма о «постоянном проживании» мало того, что расплывчата, так ещё и выдвигает дополнительные ограничения для желающих занять пост президента. Получается, что человек, который является гражданином РФ, но в силу жизненных обстоятельств не смог жить на территории страны или просто не имел постоянного места проживания, лишается права на участие в политической деятельности. Опять же повторим простой принцип народовластия – граждане сами вполне могут решить, кто лучше сможет представлять их интересы. Если граждане в ходе избирательной кампании сочтут, что такой человек достоин занимать пост президента, то он, на мой взгляд, должен занять этот пост.
То же самое касается, кстати, и возраста, и ограничений по срокам. Все разногласия вокруг ограничений по срокам и слова «подряд», о которых я ещё расскажу дальше, возникли лишь из-за того, что президент в России избирается с нарушением принципов народовластия, и в этой норме многие видят спасение от диктатуры. Впрочем, данная норма существует даже в демократических странах и в целом себя оправдывает: она не допускает стагнации политической жизни и стимулирует появление новых ярких лидеров.
Но, тем не менее, примем пока текст Конституции в нынешнем виде. Итак, согласно нему, чтобы выдвинуть свою кандидатуру на пост президента страны, нужно соблюсти следующие условия:
а) быть гражданином РФ
б) быть не моложе 35 лет
в) постоянно проживать в РФ не менее 10 лет
г) не быть на момент избрания человеком, который занимает пост президента второй раз подряд
д) не содержаться в местах лишения свободы по приговору суда
е) не быть признанным судом недееспособными
Других требований к кандидату в президенты Конституция РФ не предъявляет.
Если исходить исключительно из указанных требований Конституции, то гражданин РФ, чтобы стать кандидатом в президенты, должен лично прийти в Центризбирком и показать общегражданский паспорт. Этого достаточно, чтобы установить следующие факты: человек является гражданином РФ, он не моложе 35 лет, постоянно проживает в РФ не менее 10 лет (сведения о регистрации по месту жительства содержатся на пятой и последующих страницах паспорта). Если гражданин пришёл в ЦИК сам, то очевидно, что он не находится в местах лишения свободы. А факт признания гражданина недееспособным ЦИК может проверить самостоятельно. Так, например, согласно ч. 8 ст. 16 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», суд, который принял решение о признании человека недееспособным, «сообщает о принятом решении главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения». А те уже могут передать информацию в ЦИК. Или другой способ – согласно ч. 4 ст. 28 федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «копия вступившего в законную силу решения суда, которым гражданин ограничен в дееспособности или признан недееспособным, подлежит в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган по государственной регистрации». Соответственно, в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним должны содержаться подобные сведения – ЦИК может сделать запрос в этот реестр. В общем, повторюсь, паспорта будет достаточно, чтобы показать соблюдение кандидатом всех необходимых условий.
Однако тот же закон «О выборах президента РФ» вводит ряд новых требований к кандидату, которые не предусмотрены Конституцией.
Во-первых, в ч. 5.2 ст. 3 ФЗ «О выборах президента РФ» продублированы те нормы ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», о которых я говорил в предыдущем подразделе: они запрещают выдвигать кандидатуру на пост президента разным категориям граждан (осужденным за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, осуждённым за экстремизм, подвергнутым административному наказанию за некоторые категории правонарушений и т. д.).
Во-вторых, ч. 1 ст. 6 ФЗ «О выборах президента РФ» выдвигает ещё одно требование: «Гражданин Российской Федерации может выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей». Ст. 34 и 36 ФЗ «О выборах президента РФ» конкретизирует и дополняет эти требования. Кандидат должен создать группу избирателей не менее 500 человек, причём нужно предоставить в ЦИК ряд документов (например, паспортные данные всех членов этой группы и т. д.), порядок подачи которых строго регламентирован. После этого кандидат-самовыдвиженец должен собрать в свою поддержку не менее 300 тысяч подписей избирателей (при этом на один регион должно приходиться не более 7500 подписей). Политическая партия, не представленная в Госдуме РФ, обязана собрать в поддержку выдвинутого ею кандидата не менее 100 тысяч подписей избирателей, при этом на один регион должно приходиться не более 2500 подписей. Если же кандидат выдвинут политической партией, представленной в Государственной Думе, то он может обойтись без сбора подписей
Надо отметить, что указанные выше цифры были введены в закон только в мае 2012 г. До этого кандидат в президенты (самовыдвиженец или выдвиженец от партии, не представленной в Государственной Думе) должен был набрать 2 млн подписей избирателей в свою поддержку. Теперь, как мы видим, требование к кандидатам были смягчены, но их обоснованность по-прежнему остаётся под вопросом.
Помимо самих подписей, кандидат должен принести в ЦИК множество документов, форма и порядок которых строго регламентированы. Например, нужно предоставить «документ, подтверждающий факт оплаты изготовления подписных листов», «протокол об итогах сбора подписей избирателей на бумажном носителе в двух экземплярах и в машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации» и т. п. (ч. 1 ст. 37 ФЗ «О выборах президента РФ»).
Таким образом, нынешний порядок выдвижения кандидатов в президенты можно назвать глубоко антидемократичным. Партии, разрешённые Минюстом и попавшие благодаря этому в Государственную Думу, имеют право выдвигать своих кандидатов без сбора подписей, а все прочие партии и самовыдвиженцы должны провести процедуру сбора подписей, которая сама по себе является почти настолько же сложной и дорогостоящей, как избирательная кампания. Сам кандидат, конечно, не имеет возможности собрать все подписи в свою поддержку, поэтому вынужден привлекать наёмных работников или волонтёров, качество работы которых проконтролировать просто невозможно. Кроме того, пристрастные проверяющие из ЦИКа имеют возможность признать подписные листы недействительными, благо к ним выдвигается очень много требований, а малейшая небрежность в оформлении может быть истолкована как ошибка. Достаточно сказать, что ч. 6.4 ст. 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» список причин, по которым подписи могут быть признаны недействительными, начинается с буквы «а» и заканчивается буквой «о».
«Опыт показывает, что для организаторов выборов не составляет труда забраковать по различным основаниям, нередко достаточно произвольным, не только 5%, но и 25% подписей, – пишет Виктор Шейнис. – Существует и иная практика: выполняя заказ, избирательные комиссии снисходительно рассматривают документацию, которую представляют партии-клоны, созданные при поддержке властей для отвлечения голосов от реальных оппонентов. Фиктивность проверки в таких случаях легко обнаруживается, когда на выборах партии (или кандидаты) получают меньше голосов, чем якобы было собрано подписей в их поддержку»*.
Отметим, что на выборах президента РФ в 2012 г. о намерении выдвинуть свою кандидатуру заявили ряд известных людей, представляющих разные идеологии и имеющих разные группы поддержки: политик и военный Леонид Ивашов, писатель Эдуард Лимонов (Савенко), общественный деятель и публицист националистического толка Борис Миронов, лидер партии «Яблоко» Григорий Явлинский.
А теперь посмотрим, на каком основании им было отказано в праве участвовать в выборах. Ивашов слишком поздно предоставил в ЦИК оповещение о собрании инициативной группы*. Лимонову не приложил к ходатайству о регистрации группы избирателей «протокол регистрации членов группы избирателей при проведении собрания в поддержку самовыдвижения кандидата, удостоверенный нотариально»*. Миронов не попал в список кандидатов, поскольку городской суд Петропавловска-Камчатского двумя годами ранее признал экстремистской его статью «Приговор убивающим Россию» *. Явлинскому, чья партия «Яблоко» незадолго до этого набрала более 2 млн голосов на выборах в Государственную Думу, отказали, поскольку в его подписных листах проверка выявила 25,66% брака*. Кроме того, возможно, ряд политиков просто поняли, что не смогут пройти эту сложную бюрократическую процедуру, и решили даже не заявлять о своём намерении вступать в борьбу за президентский пост.
В результате закон предлагает кандидатам в президенты заниматься кропотливым и дорогостоящим трудом по сбору и проверке документов и подписей, вместо того, чтобы заниматься собственно политической деятельностью – встречаться с избирателями, агитировать за свою программу, завоёвывать поддержку граждан и т. д.
Естественно, стоит как-то ограничить список кандидатов теми, кто действительно может рассчитывать на сколько-нибудь массовую поддержку. Иначе избирательный бюллетень будет состоять из сотен тысяч кандидатов, круг поклонников которых ограничивается членами их семей. Правда, все эти проблемы не будут иметь значения при голосовании по интернету, о котором я подробно расскажу в последнем разделе «Предложения по конституционной реформе» – там на выборах могут регистрироваться хоть миллион кандидатов. Но даже если мы возьмём нынешний порядок с его ограничением величины бумажного бюллетеня, то можно придумать другие, более разумные варианты ограничить круг кандидатов.
Например, мне представляется здравым два варианта. Первый – это крупный денежный залог, которые кандидат вносит как доказательство серьёзности своих намерений и который ему возвращают в случае, если он наберёт больше 1% голосов. Для сколько-нибудь популярного кандидата не составит труда набрать требуемую сумму, которую к тому же он может вернуть жертвователям обратно, если выступит на выборах более или менее удачно. Да и, в конце концов, можно просто взять кредит в банке на эти цели.
Второй – это создание группы поддержки в размере тех же пятисот или тысячи человек. Однако наличие этой группы должно быть исчерпывающим основанием для регистрации кандидата в президенты, а для удостоверения факта её наличия не нужно никаких формальных требований – просто граждане РФ, которые поддерживают определённого кандидата, должны прийти с паспортом в территориальную избирательную комиссию и заявить об этом. Им выдадут соответствующую справку, которую граждане смогут выслать своему кандидату. А тот уже предоставляет в ЦИК собранные справки. Таким образом, в число кандидатов будут входить те, кто имеет хотя бы минимальную поддержку в лице пятисот сторонников, способных дойти до ближайшей избирательной комиссии и заявить об этом.
Итак, как мы видим, текущее законодательство позволяет по формальным признакам не пускать на выборы президента кандидатов, которые несомненно пользуются поддержкой некоторой части общества. Проблема Конституции в том, что она, прописав требования к кандидату на пост президента, не указала, что список данных требований является исчерпывающим, а законодатели не могут устанавливать никакие иные ограничения.
В итоге выборы президента России в 2012 г. на самом деле мало чем отличались от безальтернативных референдумов о доверии главе государства, происходящих в разных странах Африки и Азии. Если законы мешают сколько-нибудь популярному политику выдвинуть свою кандидатуру на выборах президента, на мой взгляд, избранный на таких выборах президент становится нелегитимным.
Сменяемость президента
Ограничение количества сроков, в течение которых одно лицо может занимать пост президента, – один из метод предотвращения возможности узурпации власти, когда президент страны фактически становится пожизненным. Например, в США 22-я поправка к конституции, принятая в 1951 г. устанавливает предел двух сроков для президента. В России тоже есть подобная норма, однако она стала предметом споров.
Итак, ч. 3 ст. 81 Конституции РФ сообщает следующее: «Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд». На этот счёт есть два разных толкования, которые можно условно назвать «официальным» и «неофициальным»*.
Согласно официальному толкованию, период времени, в течение которого одно лицо занимает высшую государственную должность в стране, не ограничен, а максимального количества сроков нет. Условие только одно: каждые два очередных президентских срока должны следовать один за другим непрерывно не более двух раз подряд. После перерыва новые президентские сроки для президента начинают отсчитываться заново. Именно это толкование вошло в ФЗ «О выборах президента РФ», где ч. 5 ст. 3 указывает следующее: «Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин РФ, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд».
Согласно «неофициальному» толкованию, период времени, в течение которого одно лицо занимает высшую государственную должность в стране, ограничен президентским сроком, а максимальное количество сроков – только два. Условие для использования второго срока – он должен следовать непосредственно за первым. То есть человек может занимать пост президента либо один раз, либо два раза подряд – и всё. Впрочем, неофициальным это толкование стало недавно, а когда-то сам Конституционный суд РФ в своём определение от 5 ноября 1998 г. N 134-О сообщил следующее: «Два срока полномочий подряд, о чем идет речь в статье 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации, составляют конституционный предел, превышения которого Конституция Российской Федерации, включая пункт 3 ее раздела второго "Заключительные и переходные положения", не допускает».
Итак, повторим, Конституционный суд РФ в 1998 г. определил, что два срока подряд – это предел, превышение которого не допустимо. Таким образом, участие Владимира Путина в прошедших выборах президента РФ в 2012 г. и его последующее избрание можно признать неконституционным и незаконным.
Однако Центризбирком включил Владимира Путина в число кандидатов с молчаливого согласия судебных органов, и он в марте 2012 г. в третий раз занял пост президента.
Вдобавок к этому в 2008 г. были приняты поправки в Конституцию об увеличении сроков полномочий президента. Если раньше ч. 1 ст. 81 предусматривала, что президент избирается на четыре года, то теперь этот срок составляет шесть лет. В результате срок полномочий российского президента стал одним из самых продолжительных в мире.
«Вряд ли кто поспорит с тем, что увеличение срока полномочий главы государства в полтора раза есть не что иное, как усиление важнейшего элемента в механизме власти, а раз это так, то это серьёзное вторжение в систему власти с позиций ослабления возможностей её обновления»*, – отмечает профессор Наталья Боброва.
Сегодня в России есть все предпосылки, чтобы президент стал пожизненным. Если учесть, с какой лёгкостью законодатели поменяли ч. 1 ст. 81 Конституции, то им будет несложно убрать из Конституции всю ч. 3 ст. 81 целиком и снять для Владимира Путина какие бы то ни было ограничения по срокам исполнения полномочий президента. В этом случае ему даже не придётся искать «промежуточного» президента после своего четвёртого срока, как это происходило после второго (напомним, в 2008-2012 гг. роль президента временно исполнял Дмитрий Медведев), и сразу идти на пятый и последующие сроки.
Обсудить изложенную выше часть работы можно в моём блоге вот здесь - http://hitch-hiker.livejournal.com/171894.html
Формирование Совета Федерации
Совет Федерации – верхняя палата Федерального собрания, высшего законодательного органа страны. Ст. 102 российской Конституции относит к ведению Совета Федерации ряд важных полномочий, в том числе утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, отрешение президента РФ от должности в порядке импичмента после выдвижения соответствующего обвинения Государственной Думой; назначение на должность судей высших судов (по предложению Президента Российской Федерации); назначение на должность Генерального прокурора Российской Федерации (также по предложению президента). Кроме того, Совет Федерации может рассмотреть закон, принятый Государственной Думой, и либо принять, либо отклонить его.
В Совет Федерации согласно ч. 2 ст. 95 российской Конституции входят по два представителя от каждого субъекта РФ: «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Предполагается, что Совет Федерации представляет интересы регионов на федеральном уровне и отражает федеративную природу российского государства.
С 1993 г. по 1996 г. Совет Федерации избирался гражданами. Однако в декабре 1995 г. порядок формирования палаты был изменён – в Совет Федерации стали входить губернаторы и председатели законодательных собраний регионов. Наконец, с 2001 г. в Совете Федерации стали заседать представители регионов, одного из которых назначает губернатор, а второго – законодательный орган региона. Это прописано в ст. 2 и 4 федерального закона от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ», а также в ст. 3 и 4 более позднего федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
Если учесть, что с 2004 г. по 2011 г. российские губернаторы назначались президентом, то получалось, что половина Совета Федерации опосредованно была назначена президентом: он назначал тех людей (губернаторов), которые назначали членов Совета Федерации. Естественно, это могло повлиять на объективность Совета Федерации при решении государственных задач. Сейчас руководители регионов уже избираются, однако если учесть, что ряд законодательных норм позволяет не допустить оппозиционных кандидатов ни на выборы губернаторов, ни на выборы в законодательные собрания регионов, всё равно Совет Федерации формируется в целом лояльными правящей партии и президенту людьми.
Проблема в данном случае лежит прежде всего в самой Конституции РФ. Нечётко прописав процедуру формирования Совета Федерации, она отдала этот вопрос на откуп законодателю. В результате граждане не посылают напрямую своих представителей в верхнюю палату Федерального Собрания, а вынуждены выбирать их через многоступенчатую систему выборов. Например, с 2004 г. по 2012 г. между гражданином России и одним из двух его представителей в Совете Федерации стояло два посредника. Вначале жителю российского региона нужно было проголосовать за российского президента, потом президент назначал в этот регион губернатора, а уже губернатор – члена Совета Федерации, который и представлял интересы этого жителя в столице. Сейчас между избирателями и их представителями в Совете Федерации тоже стоит один посредник: в одном случае – губернатор, в другом – законодательное собрание региона. Разумеется, это не вполне отвечает принципам народовластия.
Соответственно, проблема состоит в ч. 2 ст. 95 российской Конституции, которая не указывает порядок формирования Совета Федерации. Необходимо прописать в ней процедуру прямых всенародных выборов членов Совета Федерации жителями соответствующих регионов. Напомним, что в США, Германии и некоторых других федеративных странах верхняя палата парламента, представляющая регионы, формируется всенародным голосованием. Таким образом можно поступить и в России, заменив текст ч. 2 ст. 95 «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти», например, следующим текстом «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, которые избираются населением соответствующего субъекта Российской Федерации путём всеобщего, равного и прямого голосования».
Выборы в Государственную Думу
Государственная Дума – нижняя палата Федерального собрания, высшего законодательного органа страны. Это основной государственный орган, занимающийся разработкой и принятием законов. Почти все законы, действующие в стране, были приняты Государственной Думой. Хотя после принятия закона Госдумой его теоретически может отклонить Совет Федерации или на него может наложить вето президент, но Госдума имеет возможность повторно проголосовать за него двумя третями голосов и закон будет считаться действующим (ч. 5 ст. 105 и ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). То есть Госдума по Конституции имеет довольно серьёзную власть, которая в какие-то моменты может даже превосходить власть президента.
Российская Конституция не содержит указания не то, каким образом должна формироваться Государственная Дума. В ч. 3 ст. 95 просто написано: «Государственная Дума состоит из 450 депутатов», а в ч. 2 ст. 96 – «порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами». Вот и всё, остальное отдано на текущее регулирование, чем законодатели не преминули воспользоваться.
До 2005 г. одна половина Госдумы избиралась по партийным спискам (пропорциональная система), другая половина – по одномандатным округам (мажоритарная система). Избрание по одномандатным округам предполагало, что территория России разделена на 225 округов с примерно одинаковым населением, где может выдвинуться любой желающий стать депутатом. Избиратели в данном округе голосуют, и человек, получивший наибольшее количество голосов, становится депутатом. А избрание по партийным спискам означает, что избиратель выбирает одну из идущих на выборы партий, а затем 225 мест в Государственной Думе распределяются пропорционально между партиями, набравшими некое минимальное число голосов (преодолевшими «избирательный барьер», чья величина до 2004 г. составляла 5%, после 2004 г. – 7%, а с 2016 г. снова будет 5%). Кто конкретно станет депутатом, решает в данном случае руководство или съезд партии.
Оба варианта имеют свои плюсы и минусы. Пропорциональная система (выборы по партийным спискам) позволяет солидарно проголосовать за свою партию определённому меньшинству, живущему по всей стране (предприниматели, пенсионеры), или людям с определённой идеологией (коммунисты, националисты). Но при этом утрачивается связь депутатов с избирателями и конкретными регионами, а также нарушаются права на участие в выборах беспартийных граждан и небольших партий. Мажоритарная система (выборы по одномандатным округам) позволяет беспартийным гражданам пройти в парламент или небольшим региональным партиями выдвигать своих кандидатов. При этом чётко выражена связь между кандидатом и избирателями: последние голосуют не за безликий партийный список, а за конкретного человека.
В общем, оба варианта имеют право на существование, и их сочетание в Госдуме было неким компромиссным вариантом. Однако в 2004 г. в России перешли к чисто пропорциональной системе, не существующей ни в одном федеративном государстве* и в 2007 г. и 2011 г. выборы проходили по новым правилам. При этом если в 2007 г. выбор партий был ещё довольно большой, то в 2011 г., после глобального сокращения числа политических партий, в выборах участвовали всего шесть партий, разрешённых Минюстом.
Виктор Шейнис называет основные недостатки этой системы: первое – «она ведёт к окостенению нашей недоразвитой партийной системы» и «закрепляет монополию чиновников, поставленных во главе партии и заведующих партийным строительством, на формирование партийных списков, отбор кандидатов». Второе – она «вымывает из политической жизни партии оппозиционного меньшинства, ранее получавшие возможность провести в Государственную думу своих кандидатов по одномандатным округам и создать там собственное депутатское объединение». Третье и, пожалуй, самое главное – «фактически отменено пассивное избирательное право беспартийных граждан: они теперь лишены возможности самовыдвижения. Взамен предложена причудливая процедура, посредством которой соискатель вправе испрашивать никоим образом не гарантированное включение его кандидатуры в список любой партии по его выбору. Ничего подобного на деле, конечно, не происходит. Новый закон препятствует приходу в парламент ярких лидеров, заслуживших доверие избирателей, но оказавшихся за пределами партий, допущенных к выборам»*.
Отметим, что с 2016 г. в российскую политическую жизнь должен вернуться старый порядок выборов в Государственную Думу. В соответствии со ст. 3 нового федерального закона от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 225 депутатов Государственной Думы будут избираться по одномандатным избирательным округам, а другие 225 депутатов – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Однако пока мы имеем Госдуму, избранную с нарушением базовых принципов народовластия.
Кроме того, как мы помним, на выборы нельзя идти тем людям, о которых я говорил в подразделе «Допуск кандидатов на выборы» (имеющих вид на жительство за рубежом, осужденным за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, осуждённым за экстремизм, подвергнутым административному наказанию за некоторые категории правонарушений и т. д.).
Помимо нарушения принципа выборности, в последние годы идёт покушение на принцип сменяемости. В 2008 г. был принят закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы», согласно которому срок полномочий Государственной Думы, указанный в ч. 1 ст. 96 Конституции, продлевался с четырёх лет до пяти. По мнению профессора Натальи Бобровой, «увеличение срока полномочий Госдумы с четырех до пяти лет только увеличило зависимость последней от бюрократического аппарата с еще большим отдалением от народа»*.
Таким образом, важнейший вопрос государственного устройства – формирование высших законодательных органов – был отдан на текущее регулирование самим законодателям. Теоретически депутаты Государственной Думы могут принять закон о том, что Дума избирается коллегией выборщиков или законодательными органами регионов, и это не будет нарушением Конституции.
Фактически в вопросе формирования Государственной Думы было ограниченно пассивное избирательное право граждан – беспартийные граждане были лишены возможности избираться в Государственную Думу, хотя ч. 2 ст. 19 Конституции устанавливает, что «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от… принадлежности к общественным объединениям».
Таким образом, Конституция не смогла защитить принципы народовластия и в этом ключе, не прописав процедуру формирования этих органов. Проблема состоит в ч. 3 ст. 95 российской Конституции, которая не указывает порядок формирования Государственной Думы. Необходимо прописать подробно процедуру выборов депутатов Государственной Думы, которая бы исключала возможность текущего регулирования.
Кроме того, в связи с продлением срока полномочий Государственной Думы видна другая проблема Конституции: она слабо защищена от поправок. Хотя процедура принятия поправок выглядит довольно сложно, на деле любая пришедшая к власти партия, имея большинство в двух палатах Федерального собрания и большинстве законодательных собраний регионов, может поменять Конституцию под себя, что и произошло в данном случае. Для предотвращения подобных изменений необходимо прописать обязательность проведения референдума по каждой поправке в Конституцию.
Выборы в регионах
Российская Федерация, согласно ч. 1 ст. 65, состоит из 83 регионов (субъектов федерации), а после присоединения Крыма и Севастополя – из 85. Каждый регион возглавляет руководитель исполнительного органа власти, в большинстве случаев именующийся губернатором или президентом (далее для удобства будем называть его губернатором).
В Конституции не указан порядок формирования органов власти в регионах. Только ч. 1 ст. 77 говорит, что «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».
Столь расплывчатая формулировка позволила федеральной власти несколько раз поменять порядок формирования региональных органов власти.
До 2004 г. губернаторы в России избирались напрямую населением. Но в сентябре 2004 г. этот порядок был изменён. С этого времени они официально утверждались в должности решениями законодательных органов по предложению президента. Соответствующий порядок был прописан в ч. 2 ст. 18 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 11.12.2004. Президент вносил кандидатуру губернатора в законодательный орган региона, а депутаты соглашались или не соглашались с данной кандидатурой.
Загвоздка была только в том, что если законодательное собрание дважды отклоняло предложенную президентом кандидатуру, тот мог распустить региональный парламент (ч. 2 ст. 18 и ч. 4.1 ст. 9 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 11.12.2004). Депутаты законодательных органов регионов, естественно, не хотели уходить в отставку и всегда голосовали за предложенную кандидатуру. То есть фактически президент получил возможность навязывать кандидатуру губернатора региону.
При этом отметим, что в главе 4 Конституции, где перечислены полномочия, права и обязанности президента РФ, не упоминается о его праве назначать руководителей регионов или распускать региональные законодательные органы. Таким образом, президент присвоил себе полномочия, не предусмотренные Конституцией.
Данный порядок просуществовал до 2012 г., пока в России вновь не вернулись к прямым выборам глав регионов. Ныне порядок выборов губернаторов подробно описан в ч. 3 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 02.05.2012).
Кандидат должен быть не моложе 30 лет, плюс его должна выдвинуть политическая партия. При этом «законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения», однако вряд ли стоит ожидать от партий, что они допустят такой порядок – ведь таким образом они лишаются монополии на выдвижение кандидатов. Таким образом, избирательное право граждан, не принадлежащих к политическим партиям, нарушается уже в самом законе.
Далее – кандидат должен собрать поддержку от 5% до 10% (точное число устанавливает закон субъекта федерации) депутатов представительных органов муниципальных образований или избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, а депутаты учитываются только один раз. Таким образом, возможность пойти на выборы ставится в зависимость от мнения других людей, часто находящихся в той или иной степени зависимости от вышестоящих органов власти. Например, действующий губернатор может наказать муниципальных депутатов, поддержавших оппозиционного кандидата, сократив их городу дотации из областного бюджета.
Кроме того, не забываем, что на выборы нельзя идти тем людям, о которых я говорил в подразделе «Допуск кандидатов на выборы» (имеющим вид на жительство за рубежом, осужденным за совершение тяжких и особо тяжких преступлений или за экстремизм, подвергнутым административному наказанию за некоторые категории правонарушений и т. д.).
Одним словом, чтобы стать кандидатом в губернаторы, гражданину нужно очень сильно постараться.
При этом президент имеет право уволить губернатора в некоторых случаях, среди которых, например, такой: «выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"» (ч. 1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Отметим, что речь идёт не о вступившем в силу решении суда, а просто о «выявлении фактов». То есть фактически президент берёт на себя право решать, является человек коррупционером или нет, и на основании этого отстранять его от должности. Это плохо соотносится с принципом разделения властей между федерацией и регионами.
Также скажем пару слов о законодательных органах региона, который существует в каждом субъекте Российской Федерации. Где-то он называется «законодательное собрание», где-то – «областная дума», но я буду называть его просто законодательным органом. Он имеет полномочия по изданию законов субъекта федерации (которые при этом не должны противоречить федеральным законам), принимает региональный бюджет, назначает на некоторые посты должностных лиц и т. д. В каждом регионе законодательный орган призван играть примерно такую же роль, что и Государственная Дума во всей стране.
Ч. 4 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» никоим образом не регулировал количество депутатов, которые избираются по одномандатным округам. Защищена была только норма о депутатах, избирающихся по пропорциональной системе (до ноября 2013 г. – не менее 50%, после – не менее 25%).
Таким образом, в большинстве законодательных собраний страны в настоящий момент хотя бы половина мест контролируется партиями, разрешёнными Минюстом. При этом надо отметить, что федеральный закон устанавливает лишь минимум мест, которые должны проходить по партийным спискам, но не устанавливает максимума. Иными словами, депутаты вполне могут прописать в региональном законе норму о том, что все сто процентов депутатов избираются по пропорциональной системе и это не будет никоим образом нарушать федеральный закон.
Ну и, разумеется, на выборы нельзя идти тем людям, о которых я говорил в подразделе «Допуск кандидатов на выборы» (имеющим вид на жительство за рубежом, осужденным за совершение тяжких и особо тяжких преступлений или за экстремизм, подвергнутым административному наказанию за некоторые категории правонарушений и т. д.).
Итак, как мы видим, принципы народовластия нарушаются и при выборах губернатора, и при выборах в законодательные органы регионов. В 2004-2012 гг. федеральная власть в лице президента навязывала регионам губернаторов. С 2012 г. формально восстановлено право граждан избирать губернаторов, однако процедура отбора сделана таким образом, что в число кандидатов могут попасть далеко не все, а только одобренные «свыше» лица.
Проблема опять же заключается в Конституции: в ней не прописана процедура формирования органов власти в субъектах федерации, так что все вопросы оставлены законодателям на текущее регулирование. Необходимо прописать в Конституции процедуру выборов губернатора и депутатов законодательного органа региона.
Выборы на местном уровне
Местному самоуправлению Конституция посвящает всего четыре статьи – со 130 по 133. В них никак не описывается порядок формирования органов местного самоуправление, только в ч. 2 ст. 130 сказано, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Таким образом, этот вопрос, как и многие другие, Конституция РФ отдала на текущее регулирование федеральным законодателям.
До 2003 г. в большинстве городов страны руководство осуществлял избранный жителями мэр (глава городской администрации). Но федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил новую форму управления – городской управляющий (известный также как «сити-менеджер»). Согласно ч. 2 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования».
Назначает городского управляющего специальная конкурсная комиссия, в которой при этом одна треть назначается «законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» (ч. 5 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). То есть губернатор предлагает законодательному собранию региона кандидатов в члены комиссии, а те голосуют за или против этих кандидатур.
В данном случае, как мы видим, речь идёт о прямом вмешательстве органов власти субъекта федерации в систему местного самоуправления, хотя ст. 12 Конституции говорит о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» и «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Таким образом, губернатор и законодательное собрание (обычно подконтрольное ему) имеют в комиссии по выборам городского управляющего треть голосов. Губернатору достаточно склонить на свою сторону незначительную часть членов комиссии, назначаемых муниципальными депутатами, и они поставят на должность городского управляющего нужного человека.
Вот, например, как описывал ситуацию, сложившуюся в Екатеринбурге в связи с приходом нового губернатора и избранием городского управляющего, муниципальный депутат и идеолог внедрения электронной демократии Леонид Волков: «Если губернатор соизволит поменять свою прописку на екатеринбуржскую, и семью перевезет сюда – у него будет на следующих выборах мэра в марте 2012 года 3 голоса из миллиона голосов избирателей. Другими словами, 0.0003% голосов. А в конкурсную комиссию по назначению сити-менеджера губернатор имеет право делегировать треть членов – 33.3333%. Огромный прирост влияния, не так ли?»*
Однако даже этот порядок нарушается в пользу увеличения влияния региональных властей. Например, в феврале 2012 г. во время конкурса на должность сити-менеджера Уфы один из претендентов на этот пост, руководитель местного отделения партии РПР-ПАРНАС Рафик Дусалиев обжаловал в Верховном суде республики законность назначения членов конкурсной комиссии, треть которой – в соответствии с уставом города Уфы – назначается Государственным собранием республики по представлению президента, а две трети – городским Советом. Дусалиев указал в своем иске, что из шести членов комиссии трое являются депутатами Госсобрания, еще двое руководят администрацией президента республики и при этом возглавляют саму комиссию, и лишь один является депутатом горсовета и действительно представляет Уфу. Однако суд отказал партийцу, сославшись на формальные причины*.
Основные минусы такой системы – неподотчётность сити-менеджера населению и его зависимость от региональных властей. По сути граждане отстраняются от решения важнейшего вопроса – кто непосредственно будет руководить их городом и решать основные вопросы. Это очень эффективный способ продлить «вертикаль власти» до уровня местного самоуправления и подавить всякую независимость мэров, с которыми у губернаторов до этого складывались не очень хорошие отношения.
«Где, собственно говоря, какие-то аргументы в пользу такой системы управления? – пишет Леонид Волков. – Она ведь довольно широко уже распространена в России – должна же быть какая-то статистика, не так ли? Может быть, в тех городах, где работают сити-менеджеры, выросли средние зарплаты? Бюджетные доходы? Снизилась безработица? Повысился ввод жилья? Нет, нет, нет, и еще раз нет. Никакой статистики такого рода нет, никаких доказательств объективной эффективности этой схемы управления не существует. Зато существуют добрых три десятка (только в УрФО!) сити-менеджеров, досрочно прекративших свои полномочия. Кто в бегах, кто в тюрьме. Это и понятно: мэр, прошедший через выборы (и желающий выиграть еще раз), все же должен что-то делать и как-то доказывать свою пользу для города»*.
Муниципальные собрания, они же городские думы, пока ещё избираются населением, однако имеют довольно мало полномочий.
В итоге, мы можем говорить о нарушении принципа народовластия на самом нижнем уровне – в системе органов местного самоуправления. Конституция не прописала порядок их формирования, и в результате они стали предметом текущего законодательного регулирования. Необходимо подробно прописать в Конституции порядок выборов муниципальных собраний и мэров городов, чтобы ни у кого из законодателей не возникало соблазна подчинить мэров региональной или федеральной власти.
Референдумы
Референдум – форма непосредственного волеизъявления граждан, при которой они голосуют и принимают решения по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения. Конституция упоминает референдум в нескольких местах и прежде всего в ч. 3 ст. 3 «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы», а также в некоторых других местах.
Однако следует обратить внимание на два момента в Конституции. Первый мне представляется скорее отрицательным и вредным, второй – положительным, но бесполезным.
Итак, первое – Конституция не предусматривает ни одного вопроса, решение которого обязательно принимается на референдуме. Даже новая Конституции «принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование» (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ). То есть всё остаётся на усмотрение тех людей, которые будут писать федеральный конституционный закон «О Конституционном собрании», и тех людей, которых в это собрание назначат.
Второе, более приятное свойство Конституции – она не предусматривает никаких ограничение на желание граждан решить какие-либо вопросы на референдуме. Более того – она прямо говорит, что референдум, как и выборы, является высшим выражением власти народа. Однако это конституционное право нарушают российские законодатели.
В соответствии с требованием Конституции в России в 2004 г. был принят федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». В нём право граждан на референдум прописано, мягко говоря, очень слабо. Закон подробно перечисляет те вопросы, которые не могут выносится на референдум (ч. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ»), например, об изменении статуса субъекта федерации или о досрочном прекращении или продлении срока полномочий президента, Госдумы и т. д., и при этом указывает всего лишь один случай, когда референдум проводить обязательно – если того требует международный договор, заключённый руководством РФ (ч. 2 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ»).
Кроме того, подробно описаны обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума (ст. 7 ФКЗ «О референдуме РФ»): в условиях военного и чрезвычайного положения, а также в течение трёх месяцев после его отмены, в последний год полномочий президента или Госдумы и ряде других случаев. Также закон говорит о том, что граждане могут инициировать проведения референдума на федеральном уровне, только если соберут два миллиона подписей, в том числе не более 50 тыс. подписей в каждом субъекте (ст. 14 ФКЗ «О референдуме РФ»).
При этом вся процедура максимально усложнена: желающие провести референдум должны образовать инициативную группу по проведению референдума, которая должна состоять из региональных групп более чем в половине субъектов федерации, провести собрания и выполнить ряд других действий. Но самое главное – члены инициативной группы предоставляют документы в избирательную комиссию субъекта федерации, которая передаёт их в Центральную избирательную комиссию, и уже та проверяет, можно ли проводить такой референдум или нет (ч. 14 ст. 15 ФКЗ «О референдуме РФ»). Решение ЦИК можно обжаловать в суде, но о независимости российского суда я подробнее расскажу в другом разделе. Наконец, если вдруг ЦИК разрешит проводит референдум, тогда уже собственно можно начать собирать два миллиона подписей – этот процесс тоже очень подробно регламентирован и забюрократизирован. Наконец, после сбора подписей президент назначает данный референдум.
По оценкам специалистов в области конституционного права, работа по подготовке и проведению референдума может потребовать более 17 месяцев, которые необходимо вписать в избирательный цикл за вычетом последнего предвыборного года*.
На общегосударственном уровне референдумы в России не происходили больше двадцати лет – с 1993 года. Разные политические силы выдвигали инициативы проведения референдумов по некоторым вопросам, но все они были остановлены на стадии выдвижения.
Ещё один случай, когда проведение референдума необходимо – при образовании нового субъекта федерации. Согласно ч. 1 ст. 11 федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в её составе нового субъекта РФ», «вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ». В соответствии с этой нормой в России в 2000-е годы прошло пять референдумов об объединении субъектов федерации, в результате которых были образованы пять новых регионов.
Итак, действующая Конституция РФ говорит о референдуме как о высшем непосредственном выражении власти народа наряду со свободными выборами, но сама не предусматривает ни одного вопроса, который должен на нём решаться. Последующие упоминания в Конституции референдума сводятся к доброй воле законодателя – он может как разрешить, так и запретить проведение референдума по какому-либо вопросу. В итоге в России проведение референдума обязательно всего в двух случаях: если того требует международный договор и если принято решение об объединении двух субъектов федерации. А инициатива граждан по проведению референдума максимально ограничена временными рамками, огромными трудовыми и денежными затратами и поставлена в зависимость от мнения избирательных комиссий и судебных органов, которые не отличаются беспристрастностью.
При этом, например, такой важнейший вопрос, как изменение границ субъектов федерации, не выносится на референдум. В связи с этим, например, расширение территории Москвы, произошедшее в 2012 г., обошлось безо всякого референдума – ни жителей Москвы, ни жителей Московской области об этом не спрашивали.
Таким образом, Конституция, хоть и провозгласила референдум высшем непосредственном выражении власти народа (наряду с выборами), никоим образом не прописала механизм его проведения, в результате чего институт референдума превратился в бездействующий.
На мой взгляд, в Конституции необходимо чётко установить те вопросы, которые обязательно выносить на референдум (например, о вступлении в международные организации; о заключении межгосударственных соглашений, изменяющих визовый режим; об изменении статуса или границ регионов), а также прописать процедуру инициирования референдума по всем прочим вопросам и запретить устанавливать какие-либо ограничения на список этих вопросов. Разумеется, сама Конституция и поправки в неё тоже должны приниматься на всенародном референдуме. Только таким образом будет реализован в полной мере принцип народовластия и тезис о том, что единственным источником власти в России является народ.
Обсудить изложенную выше часть работы можно в моём блоге вот здесь - http://hitch-hiker.livejournal.com/171599.html
Нарушения при подсчёте голосов
Тема фальсификации при подсчёте голосов не входит в тему настоящей статьи, потому что регулируется уже не конституционным, а уголовным и административным правом. Конституция может предотвратить фальсификации на выборах только опосредованно: если благодаря ней в России сформируются независимые и объективные избирательные комиссии, которые начнут проводить честные выборы (об этом я говорил выше), а также если в России будет построена независимая судебная власть, которая начнёт наказывать фальсификаторов (об этом я скажу ниже).
Пока же отметим лишь несколько фактов, которые позволяют усомниться в честности подсчёта голосов на выборах, происходящих в России.
В 2007 г. во время выборов в Государственную Думу официальная явка в Республике Ингушетия составила 98% (из которых 99% проголосовали за партию «Единая Россия»). Сразу после объявления итогов голосования в республике началась акция «Я не голосовал», в ходе которой активисты собирали заявлений от жителей Ингушетии, достигших 18 лет, которые, по их утверждению, не ходили голосовать. В течение месяца им удалось собрать почти 90 тысяч заявлений, то есть более 50% от всего ингушского электората*. На столь вопиющие факты не обратили внимание ни Центризбирком, ни полиция, ни судебные органы.
На выборах в Государственную Думу в 2011 г. на участках с КОИБами (устройствами, которые сканируют бюллетени и производят подсчёт голосов в автоматическом режиме) «Единая Россия» получила в среднем 36.57%, а на участках без КОИБов – 54.16%*. Это вряд ли можно объяснить как-то иначе, кроме как масштабными фальсификациями на участках без КОИБов.
Наконец, мои личные наблюдения*. В марте 2012 г. я был наблюдателем на президентских выборах на 22-м избирательном участке г. Москвы (ул. Старая Басманная, 35). Из 1129 пришедших на участок избирателей за Путина проголосовали 434, за Прохорова – 340, за Зюганова – 223, за Жириновского – 80, за Миронова – 52. Таким образом, Путин на этом участке набрал около 38%. При этом тремя месяцами ранее, в декабре 2011 г. на этом же участке «Единая Россия» получила 62,19%. К сожалению, я не присутствовал на том же участке на думских выборах, однако факт налицо: каким-то необъяснимым образом партия власти набрала подавляющее большинство голосов среди жителей этого участка, а кандидат от этой партии, куда более известный и популярный, не дотянул и до 40%. Скорее всего, в декабре 2011 г. на этом участке имел место неправильный подсчёт голосов.
Теоретически на пути фальсификаторов должны вставать суды. Однако судьи относятся к фальсификаторам весьма снисходительно. Например, на выборах в Московскую городскую думу в 2009 г. наблюдатели отметили массовые расхождения между цифрами в копиях протоколов и официальными данными Мосгоризбиркома. По закону эти протоколы составляются после подсчета всех бюллетеней, затем оригиналы отвозят в территориальный избирком, а копии раздаются наблюдателям. Однако на многих участках, где «Единая Россия» поначалу набрала голосов меньше запланированного, уже после ухода наблюдателей вдруг появлялись новые протоколы с совсем другими, более приятными для партии власти цифрами. В затеянных представителями партии «Яблоко» процессах московские судьи неизменно вставали на сторону фальсификаторов, отказывались расценивать факт изготовления различных протоколов об итогах голосования как нарушение и называли это технической ошибкой*.
Отметим, что в настоящий момент в России широко распространяются упоминавшиеся выше КОИБы, так что проблема фальсификаций при подсчёте голосов, вероятно, может со временем уйти на второй план. Однако, во-первых, в России ещё долго будут действовать органы, сформированные при неправильном подсчёте голосов. Во-вторых, честный подсчёт голосов, как мы уже выяснили, не играет столь существенной роли в политической системе, где власть имеет возможность не допускать сильных конкурентов к выборам.
Кроме того, стоит сказать о неравном положении кандидатов во время ведения избирательной кампании. Анализ содержания телепередач показывает, что в период избирательной кампании кандидаты от партии власти получают гораздо больше времени на государственных и зависимых от государства телеканалов. Так, по данным Центра исследований политической культуры России, в ноябре 2007 г. – месяце, предшествовавшем думским выборам 2 декабря, шесть главных телеканалов в общем массиве информации о политических партиях 63,2% времени отвели Единой России. У «Первого канала» и «России» этот показатель достиг 69,4% и 71,8%. Время, предоставленное каждой из остальных партий, колебалось в диапазоне от 5-8% до нескольких долей процента. По данным Центра экстремальной журналистики, исследование которого охватывало период с 1 октября по 22 ноября 2007 г., 87% всех политических и предвыборных новостей на "Первом канале" было посвящено институтам власти (президент, правительство, ФСБ и др.) и «Единой России». Примерно в тех же пропорциях были представлены в федеральных СМИ кандидаты на пост президента в 2008 г. Число упоминаний Д. Медведева составило 64% – вдвое больше, чем всех остальных претендентов вместе взятых*.
С развитием спутникового и кабельного телевидения, а также интернета данная проблема постепенно уходит в прошлое. Однако, возможно, Конституции стоит ограничить право государственных структур владеть средствами массовой информации, кроме тех, что выполняют определённую «служебную» функцию – например, публикуют тексты вступивших в силу законов («Российская газета»). Так кандидаты от политических сил, находящихся у власти, не смогут использовать их в целях предвыборной агитации.
Выводы о соблюдении принципов народовластия
Таким образом, как мы видим, принципы народовластия на протяжении последних четырнадцати лет последовательно нарушаются. Если в начале 2000-х гг. граждане напрямую избирали губернаторов, мэров, депутатов законодательных собраний регионов и Государственной Думы, а участвовать в этих выборах могли представители разных политических сил, то потом людей под разными предлогами лишали этих прав. Происходило это на всех уровнях власти и во всех возможных аспектах.
Во-первых, сам принцип выборности многих должностей постоянно пересматривается. Многие государственных должностей занимают назначенцы, а не избранные народом люди. Это относится к губернаторам и депутатам Госдумы, которые на протяжении восьми лет не избирались напрямую населениям. Это относится и к Совету Федерации – одному из высших органов власти, который по-прежнему не формируется путём выборов. Это относится и к руководителям городов (сити-менеджерам), многие из которых не избираются, а назначаются комиссией, состоящей из представителей разных органов власти.
Во-вторых, постоянно нарушается право граждан избирать и быть избранными. Под разными предлогами людей, претендующих на выборные должности, отстраняют от избирательного процесса. Где-то это происходит путём введения прямых запретов, где-то просто максимально усложняют процедуру выдвижения кандидатов. Кроме того, как мы помним, многие оппозиционные партии в принципе не допущены до участия в политическом процессе.
Наконец, в-третьих, многочисленные нарушения и искажения при подсчёте голосов позволяют говорить, что даже в отношении заранее отобранных кандидатов воля избирателей искажается до недопустимых пределов. Реакцией на подобные нарушения стал известный лозунг московских протестов конца 2011 г. – «Я не голосовал за этих сволочей. Я голосовал за других сволочей. Требую пересчёта голосов!»
Проблема в данном случае лежит, прежде всего, в Конституции РФ. Она не прописала порядок формирования Совета Федерации, Государственной Думы, органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, процедуру проведения референдума, а также не указала на исчерпывающий перечень возможных ограничений избирательных прав и требований к кандидатам. В результате законодатели произвольным образом меняют данную процедуру, лишая граждан выбора и возможности самим формировать органы власти и решать общегосударственные вопросы.
Разделение властей
Принцип разделения властей – один из основных принципов конституционного строя. Согласно нему государственная власть осуществляется законодательными (представительными), исполнительными и судебными органами независимо друг от друга. Этот принцип помогает исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти либо должностного лица и тем самым предотвратить произвол и узурпацию власти. Независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга.
При этом законотворческая деятельность осуществляется законодательным органом (парламентом), исполнительно-распорядительная деятельность — органами исполнительной власти (правительством), судебная власть — судами. Получается, что парламент издаёт законы, исполнительная власть управляет страной на основании этих законов, а судебная власть контролирует соблюдение этих законов всеми сторонами. При этом многие высшие должностные лица должны назначаться с согласия нескольких ветвей власти.
Посмотрим, как это соотносится с действующей российской Конституцией.
Власть президента
Ст. 10 Конституции провозглашает, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»
А сразу после этого, в ч. 1 ст. 11 говорится о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации»
Как соотносятся два этих фрагмента? Итак, законодательную власть очевидно осуществляет Федеральное Собрание (об этом говорит ст. 94 Конституции); исполнительная власть – Правительству РФ (об этом говорит ст. 110 Конституции); а судебная власть принадлежит судам РФ и осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции).
Где же в таком случае место президента в этой схеме? Конституция не даёт ответа на этот вопрос ни в этой статье, ни даже в главе 4, целиком посвящённой президенту. Ч. 1 ст. 80 Конституции просто провозглашает президент «главой государства» без определения его места в системе разделения властей.
Многие говорят в связи с этим о наличии отдельной ветви власти – «президентской», которая действует наравне с другими. Однако мне это представляется не совсем верным, поскольку президент действует не наравне с другими, а имеет куда больше власти. В итоге, если правительство, суды и Федеральное собрание представляют разные ветви власти и отвечают за свои строго ограниченные функции, то президент представляет всю власть в целом и как бы возвышается над всеми остальными.
Это же подтверждается широчайшими полномочиями, который имеет президент согласно Конституции. Рассмотрим подробнее его взаимоотношения с разными ветвями власти.
Президент и исполнительная власть
Президент «назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации», «по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров» и, наконец, «принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации» (ст. 83 Конституции).
Хотя для назначения председателя правительства требуется согласие Госдумы, «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ). То есть если Государственная Дума не согласна с кандидатурами, предложенными президентом, тот может спокойно назначить нужного ему человека председателем правительства и распускает по домам несогласных с ним депутатов. При этом не обязательно трижды предлагать разные кандидатуры – можно предлагать одного и того, что подтвердил Конституционный суд РФ в своём постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П. По этой схеме, в частности, председателем правительства в 1998 г. стал Сергей Кириенко. Президент несколько раз предлагал его кандидатуру Государственной Думе, и только в третий раз, когда у депутатов уже не было выхода, они согласились. Подобный порядок вряд ли можно рассматривать иначе как единоличное принятие решения о назначении председателя правительства.
Ч. 3 ст. 117 Конституции говорит о том, что Государственная Дума может выразить недоверие правительству РФ. Однако президент вправе решать – он может отправить правительство в отставку, а может просто «не согласиться с решением Государственной Думы». Если же Государственная Дума в течение трёх месяцев повторно выразит недоверие правительству, президент «объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу». То есть от мнения Государственной Думы фактически ничего не зависит, более того – предлагается наказывать её за выражение этого мнения.
При этом сам президент может в любой момент отправить в отставку правительство (ч. 2 ст. 117 Конституции), для этого ему не нужно испрашивать чьё-то разрешение.
Таким образом, исполнительная власть полностью подчинена власти президента. Президент сам выбирает председателя правительства и назначает его министров – пусть формально и по предложению председателя, но последний, естественно, будет предлагать только те кандидатуры, которые президент захочет одобрить. Президент в любой момент может отправить правительство в отставку. А если Государственная Дума будет недовольства работой правительства и выразит ему своё недоверие, президент вправе не согласится с таким мнением, а после повторного выражения недоверия и вовсе распустить Госдуму.
Президент и законодательная власть
Президент имеет рычаги воздействия и на законодательную власть. Он имеет право законодательной инициативы (то есть предлагает Госдуме принять какой-то закон), подписывает и обнародует принятые федеральные законы, ему принадлежит право отклонить закон, направив его тем самым на новое рассмотрение (ст. 107 Конституции). Кроме того, президент может распустить Государственную Думу в двух случаях – если она трижды не согласилась с кандидатурой председателя правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции) либо если она дважды за три месяца выразила недоверие правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции).
Таким образом, президент имеет крайне широкие возможности влиять на Государственную Думу.
«Из президентской формы правления российская модель впитала в себя лишь то, что усиливает президента, а из парламентской – лишь то, что ослабляет парламент, например, возможность его роспуска президентом, что исключено в президентской республике, – отмечает профессор Наталья Боброва. – Так, в США как в президентской республике президент не обладает правом законодательной инициативы и не может распустить парламент. Роспуск парламента – институт парламентской формы правления как форма разрешения парламентского кризиса. В нашей же стране институт роспуска парламента является инструментом дополнительного давления на парламент с целью заставить его быть сговорчивым»*.
Но куда важнее возможность президента не допускать в этот орган оппозиционные партии. Ведь, как мы помним, регистрацией партий занимается Министерство юстиции, главу которого назначает сам президент с согласия председателя правительства. Таким образом, либо по его прямой команде, либо с негласного разрешения Минюст отказывает в регистрации тем партиям, которые могут выступать против решений президента. В этом смысле регистрация политических партий Минюстом, регистрация кандидатов Центризбиркомом и многое другое, о чём я рассказывал в соответствующих разделах, позволяет довольно легко не допускать оппозиционные силы в парламент, не создавая таким образом никакого противовеса единоличной власти президента.
Президент и судебная власть
Ст. 120 Конституции РФ провозглашает, что «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону». Однако ряд исследований показывает, что в России существуют проблемы с независимостью судей. Так, исследователи из Института проблем правоприменения выделили четыре фактора, которые ограничивают независимость судей: влияние председателей судов, непрозрачная и многоступенчатая система назначения судей, влияние прокуратуры, перегруженность судов*.
Из четырёх факторов один (непрозрачная и многоступенчатая система назначения судей) имеет прямую отсылку к Конституции. Так, ч. 1 ст. 128 Конституции говорит о том, что «судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации», а ч. 2 ст. 128 Конституции указывает, что «судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом».
В какой-то мере здесь можно говорить о нарушении принципа разделения властей: то есть представители одной ветви власти получают полномочия из рук представителя другой (хотя, напомним, президент фактически не относится ни к одной ветви власти, а возвышается над ними). Таким образом президент может отсекать неугодные ему кандидатуры и подбирать наиболее послушных и исполнительных судей.
Разумеется, у президента не хватает времени рассмотреть подробно кандидатуру каждого судьи. Дело в том, что в России около тридцати тысяч федеральных судей, и при нормальных темпах ротации ежегодно на пост судьи заступает две тысячи человек*. В итоге президент только подписывает указы о назначении судей, а параллельно возникает структура, которая подменяет его в области принятия решений по этому вопросу – Комиссия при президенте по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов (создана указом президента РФ от 4 октября 2001 года № 1185 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов»).
Исследователи Института проблем правоприменения обращают внимание на состав этой комиссии: из двадцати трёх человек двенадцать (то есть больше половины) представляют исполнительную власть (в том числе замминистра внутренних дел, директор службы судебных приставов, заместитель генерального прокурора и заместитель директора ФСБ). «Получается, что руководство исполнительной власти страны, включая представителей силового блока, назначает российских судей. Иными словами, структуры, регулярно выступающие в качестве стороны в уголовном, административном и гражданском процессах имеют возможность подбирать себе удобных судей»*, – отмечают исследователи.
Итак, судьи назначаются по процедуре, которая обществу непонятна и неподконтрольна, а независимость судей становится сомнительной, поскольку судьёй может стать лишь тот, кто всей своей прошлой жизнью не вызвал сомнений в лояльности.
К тому же и после назначения судьи становятся не такими уж независимыми. Каждый из них встроен в неформальную иерархическую систему подчинения низших судов высшим, а также рядовых судей – председателю. «При вынесении решений судьи вынуждены принимать во внимание значительное число ограничений внеправового (экстра-легального) характера, в том числе, позицию председателя суда, вероятность отмены приговора, перспективы карьерного роста и получения премий, дисциплинарные санкции вплоть до снятия с должности, жёсткие процессуальные нормы»*, – отмечают исследователи Института проблем правоприменения.
Только судьи мировых судов не назначаются президентом – их назначение относится к ведению субъекта федерации. Однако поскольку регионы включены в действующую вертикаль власти, то вряд ли стоит ожидать от них самостоятельной позиции. При этом ч. 1 ст. 6 ФЗ «О мировых судьях в РФ» позволяет как назначение мировых судей законодательным органом региона, так и их избрание гражданами соответствующих судебных участков – это остаётся на усмотрение региона. Но ни один субъект федерации ещё не принял закон о выборах мировых судей, и до сих пор ни один судья в России не избран непосредственно гражданами.
На первый взгляд, несколько лучше обстоят дела с судьями высших судов. Для их назначения требуется одобрение Совета Федерации. Однако не будем забывать, как формируется Совет Федерации – половина его состава представляет исполнительную власть субъекта федерации (губернаторов областей, президентов республик и т. д.), а они с 2004 г. по 2012 г. назначались российским президентом. В итоге получается, что кадровое решение президента должны были оценить люди, которых назначили люди, которых назначил президент. В данном случае шансы на отклонение кандидатуры равны нулю. А все остальные члена Совета Федерации представляют законодательные собрания, где в свою очередь заседают партии, разрешённые Минюстом.
Таким образом, судебная система является зависимой от политических сил, находящихся у власти, и часто принимает решения, выходящие за рамки правосудия. Подробный анализ этих дел занял бы слишком много времени, вспомним лишь дело «Кировлеса» (2013 г.) против Алексея Навального и «Болотное дело» (2014 г.) против политических активистов и рядовых граждан, обвинявшихся в массовых беспорядках. По мнению общественности и ряда юристов, у обвинения была крайне слабая доказательная база по данным делам, однако обвиняемые были осуждены и приговорены к условным или реальным срокам.
Обыденностью стали административные дела против участников акций протеста, когда суд принимает решение только на основании слов полицейских и не берёт в расчет другие свидетельские показания и даже видеозаписи. Например, 25 февраля 2014 г. Алексея Навального арестовали на семь суток за неподчинение распоряжению сотрудника полиции (19.3 КоАП РФ) *, хотя на видеозаписи задержания ясно видно, что никаких распоряжений сотрудник полиции Навальному не отдаёт, а тот не оказывает никакого сопротивления *.
«Через пять часов ожидания в приятной компании других задержанных мне наконец показали протокол и рапорт, – описывает на своём примере стандартный процесс задержания и суда над митингующими редактор отдела науки журнала «Русский репортёр» Григорий Тарасевич. – Я привык к тому, что ложь как-то завуалирована: немножко правды, немножко лжи, похожей на правду, немножко чего-то непонятного. А тут передо мной был документ, подписанный неким сержантом Карповым, где было написано незамутненное вранье. Оказывается, я выкрикивал лозунги, размахивал руками и ногами, отталкивал полицейских и выражался нецензурно в их адрес. Текст этого рапорта распечатан на принтере, от руки вписаны только моя фамилия и время задержания (кстати, тоже неверное). Точно такие же рапорты написаны на остальных 27 задержанных. Получается, что 28 человек — от пожилого физика-теоретика до трепетной студентки — вели себя абсолютно одинаково»*.
Однако важнее даже не рапорт полицейского, а то, как суд рассматривает эти доказательства.
«Суд оказался скучным и непафосным, – рассказывает Григорий Тарасевич. – Я ждал торжественного зачтения приговора: «Именем Российской Федерации…». А в реальности мне велели подождать в коридоре, через полчаса выскочила секретарша, всучила мне копии постановлений и побежала дальше. Скучнее, чем в районной поликлинике.
«Тарасевич Г. В. пояснил, что руками и ногами он не размахивал…» — это из постановления суда. Впрочем, «суд критически относится к объяснениям Тарасевича Г.В.». Я благодарен российскому суду. Теперь документально зафиксировано, что я способен одновременно размахивать всеми руками и ногами, отталкивая бронированных полицейских и ругаясь матом.
И вот мой приговор. За участие в митинге штраф 10 000 рублей. За то, что якобы «отталкивал полицейского», «сопротивлялся задержанию», «размахивал руками и ногами», «нецензурно ругался в адрес сотрудников полиции» — 500 рублей. Получается, что нападение на правоохранителя является в 20 раз менее опасным преступлением, чем участие в молчаливом стоянии граждан»*.
Обыденность подобных приговоров и то, что на них уже почти никто не реагирует с возмущением, говорит о полной деградации российской судебной системы.
Счёт подобным делам идёт уже на тысячи. А о делах, связанных с нарушениями на выборах, я уже рассказал выше – судьи снисходительно относятся к фальсификаторам и признают нарушения на выборах лишь технической ошибкой.
В итоге российский суд становится дополнительным мощным фактором, подавляющим политические права и свободы граждан. Фактически благодаря российским судьям люди не могут реализовать своё право на участие в управлении делами государством (поскольку тех, кто фальсифицирует выборы, российский суд отпускает на свободу) и право мирно и без оружия собираться и выражать своё мнение (поскольку тех, кто это делает, суд штрафует, не принимая во внимание никакие доказательства, кроме рапортов полицейских).
Особо стоит поговорить о независимости Конституционного суда. Он считается главным защитником Конституции, но не всегда достаточно хорошо выполняет эту функцию. Несколько решений позволяют усомниться в его объективности, поскольку они умаляют права и свободы граждан и к тому же противоречат некоторым более ранним решениям суда.
Так, Конституционный суд своим постановление от 1 февраля 2005 г. N 1-П признал не противоречащим Конституции РФ требование ФЗ «О политических партиях», согласно которым политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ и в политической партии должно было состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, признаны не противоречащими Конституции РФ. Из-за этого решения граждане РФ фактически лишились права создавать политические партии.
В своём постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П судьи Конституционного суда признали законным порядок назначения губернаторов президентом, несмотря на то, что девятью годами ранее – в постановлении КС РФ от 18 января 1996 г. N 2-П – тот же суд провозгласил, что глава субъекта федерации должен избираться населением, поскольку «получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно». Благодаря решению 2005 г. граждане РФ на восемь лет полностью лишились возможности избирать главу региона.
В постановлении от 14 февраля 2013 г. N 4-П судьи Конституционного суда признали не противоречащими Конституции РФ положения Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (известный «Закон о митингах»), который был принят с нарушениями регламента, а также лишал лиц, привлекавшимся к административной ответственности по ряду статей, права быть организатором публичного мероприятия, и вдобавок вводил штрафы за нарушение проведения порядка проведения массовых акций до 300 тыс. рублей.
В постановлении от 24 декабря 2012 г. N 32-П судьи Конституционного суда признали конституционным требование для кандидатов в губернаторы получить поддержку от 5% до 10% выборных лиц местного самоуправления. Таким образом, реализация права быть избранным ставится в зависимость от определённого круга лиц, которые представляют органы власти и могут зависеть от региональных властей.
Наконец, в постановлении от 10 октября 2013 г. N 20-П судьи Конституционного суда признали неконституционным пожизненное лишение избирательных прав для граждан, осуждённых за преступления, однако никоим образом не высказался против лишения избирательных прав на определённый срок. Как мы помним, Конституция лишает права избирать и быть избранными только недееспособных граждан и содержащихся в местах лишения свободы. Таким образом, Конституционный суд РФ фактически разрешил законодателям лишать избирательных прав кого угодно с одним лишь условием – это лишение не должно быть пожизненным.
В итоге в ходе опроса Левада-центра в 2009 г. на вопрос «Доверяете ли вы нынешней судебной системе в России?» 57% респондентов ответили «Определённо нет» или «Скорее нет». А согласно исследованию Левада-центра 2010 г. среди негативных факторов, препятствующих эффективной работе российских судов, 46% респондентов назвали зависимость судей от власти и влиятельных групп. Таким образом, независимость судей ставится под сомнение подавляющим большинством граждан *.
Так же, впрочем, обстоит дело и с профессиональными юристами: многие из них говорят то же самое. «В обществе растет тревога по поводу того, что судебная власть не является защитницей прав и свобод человека и гражданина, – пишет заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юрфака МГУ Сурен Авакьян. – Налицо помимо равнодушия и чванства неуважение к гражданину в угоду исполнительной власти, в том числе правоохранительным органам. К сожалению, учреждая принцип несменяемости судей, хотели их независимости от иных структур, а получилась независимость от граждан. В стране за эти годы сформировался менталитет судей, чертами которого стали пренебрежительное отношение к простому человеку»*.
Таким образом, судебная власть в России не является независимой. Почти все судьи в нашей стране назначаются президентом, и хотя после назначения они формально не зависят от главы государства, уже сама процедура назначения позволяет отсеять многих, кто может проявить хоть какую-то самостоятельность в спорах между гражданами и государством. Кроме того, есть множество способов воздействовать на уже работающего судью через председателей судов, вышестоящие суды и прокуратуру – обо всём этом подробно написано в исследовании Института проблем правоприменения, которое я цитировал выше. В итоге судебная власть не выполняет своих функций в деле разделения властей и не служит арбитром в конфликтах между президентом и его подчинённым с одной стороны и гражданами с другой.
Проблема Конституции в том, что она не заложила механизма реализации независимости судей. Необходимо разработать и прописать в Конституции новый способ формирования судебных органов, отдав решение вопроса о назначении судей гражданам (посредством выборов) и органам самого судейского сообщества (посредством выборов и конкурсного отбора).
Выводы о соблюдении принципа разделения властей
Таким образом, президент, хоть и не принадлежит ни одной ветви власти, сам оказывается главной политической фигурой и возвышается над всеми остальными ветвями власти. Он собственноручно или опосредованно формирует исполнительную и судебную власть, а также имеет решающее значение при формировании законодательной власти.
«Сравнивая некоторые аналогичные по содержания нормы прежней и действующей Конституции, нельзя не обратить внимание на недостаток в последней эффективных сдержек и противовесов против эксцессов единоличной власти Президента, – писал ещё в середине 1990-х гг. директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Лев Окуньков в книге «Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика». – В Конституции 1993 года имеется предписание общего характера о том, что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации» (ст. 3). Однако применительно к Президенту такая формулировка не имеет большого практического значения, учитывая реальный объём его полномочий и степень их концентрации на конституционном уровне».
Профессор Наталья Боброва считает, что «ч. 3 ст. 80 Конституции России, предоставляющая Президенту РФ право единолично определять основные направления внутренней и внешней политики государства, имеет сугубо авторитарный характер, начисто уничтожающий принцип сдержек и противовесов как основу принципа разделения властей»*.
Необходимость коренных изменений в Конституции в сфере разделения властей видна почти всем специалистам по конституционному праву. Российская политическая система сочетает в себе все худшие стороны президентской и парламентской республик и не создаёт никаких противовесов личной власти одного человека.
Разумеется, это положение нужно менять, и тут следует либо идти от американской модели президентской республики с сильным президентом, но одновременно сильным парламентом, либо от европейской модели парламентской республики со слабым президентом и сильным правительством, формирующимся на основе парламентского большинства. Мне представляется более разумной вторая форма, поскольку она значительно снижает риск узурпации власти и позволяет сформировать правительство, где были бы представлены разные политические силы. На мой взгляд, политика, которую определяют многие люди, а не один, будет более взвешенной и отвечающей интересам избирателей. Но об этом я подробнее расскажу в разделе «Предложение по конституционной реформе».
Обсудить изложенную выше часть работы можно в моём блоге вот здесь - http://hitch-hiker.livejournal.com/171497.html
Централизация
Помимо «горизонтального» разделения властей, есть ещё и «вертикальное». В федеративном государстве обычно говорят о разделении власти между тремя уровнями власти: федеральном, региональном и местном. Каждый уровень власти имеет свои полномочия, баланс которых должен не допустить с одной стороны чрезмерной централизации, с другой – разделения страны.
Ст. 1 Конституции РФ провозглашает Россию федеративным государством, а ч. 3 ст. 5 Конституции РФ говорит, что «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».
Кроме того, ст. 12 Конституции гласит, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»
Посмотрим, как на практике реализуются эти принципы.
Федеративное устройство
Ст. 1 Конституции говорит о том, что Россия – федеративное государство. У любого федеративного государства есть две системы законодательства и два уровня государственной власти. И федерация, и субъект федерации действует в рамках своей компетенции и полномочий. Федерация – это один из способов децентрализации власти и демократизации общественной жизни. Особенно важен принцип федеративности в таких больших странах, как Россия, где очень многие вопросы было бы хорошо решать на уровне региона, а не привлекать для этого федеральные власти.
Наиболее важны для понимания федеративных принципов статьи 71, 72 и 73 Конституции. Ст. 71 перечисляет вопросы, которые находятся в исключительном ведении Российской Федерации (то есть вопросы, которые могут решать только федеральные власти). Но уже следующая статья вызывает непонимание – ст. 72 перечисляет предметы «совместного ведения» федерации и субъектов федерации. К ним в частности относятся «природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории», «административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды», «кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат».
При этом указанная статья не разъясняет, что подразумевается под совместным ведением, то есть не сообщает, кто и каким образом «совместно» принимает решения по данному вопросу. Ч. 2 ст. 76 Конституции РФ должна разъяснить смысл ст. 72, но не сообщает почти ничего нового: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Далее ч. 2 ст. 78 указывает «Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
В итоге, вопрос решается по-разному и без всякой привязки к Конституции: например, назначение мировых судей передано в ведение субъектов РФ, а назначение всех остальных – в ведение федерации. Появилось двухуровневое административное законодательство: федеральный КоАП и кодексы об административных правонарушениях регионов России, нормы которых зачастую дублируют друг друга. И таким же образом решаются многие другие вопросы – безо всякой логики и конституционных оснований.
Наконец, ст. 73 Конституции РФ говорит, что «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Это выглядит уже почти смешно, поскольку значимых полномочий, не перечисленных в ст. 71 и ст. 72, в общем-то не осталось.
«Категория «совместного ведения» Российской Федерации и ее субъектов весьма обширна, в итоге почти во всех сферах Федерация идет по пути прямого и директивного регулирования общественных отношений в обычных законах, - отмечает заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юрфака МГУ Сурен Авакьян и добавляет. – Отсутствие четкости в федеративных отношениях ведет к метаниям. Один президент милостиво разрешает субъектам Российской Федерации – берите суверенитета, сколько сможете проглотить. Следующий, приступив к обязанностям, констатирует, что в итоге две трети законодательства субъектов РФ принимается с нарушениями федерального законодательства, и начинает закручивать гайки»*.
То же касается сбора налогов. Конституция не устанавливает размер налогов, которые должны отчисляться в федеральный бюджет, в итоге «в России действует принцип федерального сбора налогов, концентрации всей денежной суммы в руках Центра и раздачи бонусов субъектам РФ», отмечает Сурен Авакьян.
Местное самоуправление
Ст. 12 Конституции провозглашает, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Более подробно о местном самоуправлении говорит глава 8 Конституции, которая содержит, правда, всего четыре статьи. Так, ч. 1. ст. 130 Конституции РФ провозглашает, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Ч. 1 ст. 132 устанавливает полномочия органов местного самоуправления: они «управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
Конституция ничего не говорит о порядке формирования органов местного самоуправления, и в результате во многих городах прямые выборы мэра подменены голосованием представительного органа за городского управляющего (сити-менеджера), о чём я уже рассказывал. В этой процедуре участвуют и представители субъекта федерации, что нарушает принцип независимости органов местного самоуправления. Также не решён вопрос с налогами и бюджетом: как перераспределяются финансовые потоки между городом и субъектом федерации.
«Деньги местное самоуправление получает из государственного бюджета, их очень мало. Сами почти ничего не зарабатывают. А так называемая независимость от государственной власти – сплошное лицемерие, поскольку, как известно, «кто платит, тот и заказывает музыку»*, – отмечает Сурен Авакьян.
«Россия является одним из подписантов Европейской хартии о местном самоуправлении, важнейший принцип которой – финансовая самостоятельность органов местного самоуправления, – пишут Леонид Волков и Фёдор Крашенинников в своей книге «Облачная демократия». – Но даже самый богатый из муниципалитетов сегодня не более чем на 60% формирует свой бюджет из собственных доходов, а все остальные средства — это субсидии из вышестоящих бюджетов, получение которых связано, во-первых, с непрозрачным и унизительным выпрашиванием, и, во-вторых, с откатами. Ни о какой самостоятельности местного самоуправления в таком случае, конечно, речи идти не может. Аналогичным образом выстраиваются и отношения в связке «федерация-регионы». Власть решает таким образом сразу несколько проблем: концентрирует ресурсы для более удобного их освоения, создает коррупционные возможности и, главное, эффективно подавляет любую инициативу снизу. Элиминирует риск, связанный с тем, что люди научатся, войдут во вкус самостоятельного принятия решений и возжелают большей самостоятельности»*.
Выводы о централизации
Таким образом, в России в полной мере не реализованы ни федеративные принципы, ни принципы местного самоуправления. Региональные власти постоянно залезают в сферу полномочий органов местного самоуправления, а федеральные власти подчиняют себе и тех, и других. В итоге получается чрезмерная централизация, когда большинство вопросов граждане не могут решить без обращения к федеральным властям. Одним из признаков этой системы стали постоянные письма и обращения к президенту с просьбой решить какую-то локальную проблему. Например, в сентябре 2012 г. школьник из посёлка Арти Свердловской области направил письмо президенту с просьбой починить окна в его школе. В итоге годами не решаемую проблему удалось решить только после ответа из администрации президента* – пожалуй, это наиболее яркий символ чрезмерной централизации власти в России.
В итоге и субъекты федерации, и города находятся в подвешенном состоянии и не могут проводить самостоятельную политику ни по какому значимому вопросу. Ни регион, ни город не могут провести реформу суда и полиции, поскольку полицейские и судьи включены в иерархию соответствующих федеральных структур; ни регион, ни город не могут снизить налоги или дебюрократизировать законодательство с целью привлечения инвесторов и развития предпринимательской активности; наконец, порядок назначения или избрания губернаторов и городских управляющих и вовсе лишает их необходимости думать о заботах жителей своего региона или города, поскольку они этим жителям уже неподотчётны.
Чрезмерная централизация может в какие-то моменты поставить под угрозу само существование государства, поскольку вся иерархия власти в России выстроена сверху вниз. Полномочия судей, прокуроров и полицейских не подкреплены де-факто ничем, кроме власти и авторитета президента – а если с ним что-то случится или граждане перестанут подчиняться его власти, то автоматически потеряют все полномочия и назначенные им чиновники. Об этом пишут Леонид Волков и Фёдор Крашенинников в своей книге «Облачная демократия»:
«Что произойдет, например, если что-то случится с президентом США, вице-президентом, сенатом, конгрессом и всем высшим государственным аппаратом? Конечно, это будет страшнейший кризис в истории всей американской государственности, но при этом он не повлияет на простых людей, живущих во всех уголках США, таким разрушительным образом, как повлиял распад СССР на миллионы его граждан. Более того, в полном соответствии с конституцией во вполне определенные сроки произойдет полная регенерация этой власти. Почему? Потому что все мэры муниципалитетов остались на местах, власти всех штатов остались на местах, и они не связаны напрямую с ушедшей властью. В американской конституции есть поправка, регламентирующая, кому переходит власть в случае исчезновения президента, вице-президента и т.д. Но главное – исчезновение президента США не лишит автоматически полномочий какого-то условного шерифа в Техасе или судью в Калифорнии. Шериф сам по себе, судья сам по себе: властью их наделил не президент, и отсутствие президента их не делегитимизирует.
Однако если нечто подобное произойдет в Российской Федерации, то это будет катастрофа, которая поставит под вопрос само существование государства в его нынешнем виде. Почему? Потому что в условиях диктатуры и единовластия все уровни власти легитимизируются сверху, включая самого последнего участкового или чиновника в районной администрации»*.
Итак, Конституция должна прописать и решить самые главные вопросы: как формируются исполнительные и законодательные органы региона – избираются ли они населением или назначаются федерацией; какие законодательные сферы они могут регулировать самостоятельно (например, в ведение регионов можно полностью отдать административное законодательство); кто назначает судей и сотрудников правоохранительных органов; может ли регион устанавливать свои налоги и какая часть собранных налогов остаётся в бюджете региона. То же самое касается муниципального уровня – Конституция должна решить базовые вопросы о власти и финансах на уровне городов и сельских поселений.
Права и свободы граждан
Одним из главных условий демократии являются права и свободы граждан, прежде всего, политические – те, что дают возможность свободно обсуждать общественные проблемы и взвешенно принимать по ним решения. Конституция РФ предоставляет гражданам весь набор политических прав и свобод: свободу мысли и слова, право избирать и быть избранными, право на объединение, право собираться мирно и без оружия.
Однако текст Конституции не всегда соотносится с жизнью. Как справедливо замечает Лев Окуньков в книге «Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика», «сам по себе даже безупречный текст Конституции с полным набором гарантий прав и свобод и общепризнанных принципов государственного строя еще ничего не говорит о состоянии государственности и общественного бытия. Во многих государствах Африки, Латинской Америки внешне демократические Конституции «сосуществуют» десятилетиями с диктаторским режимом государственной власти со всеми его последствиями для общества».
Тема прав и свобод в Конституции прописана очень плохо, поскольку в главе 2, посвящённой правам и свободам, много противоречий, двусмысленностей и других возможностей для расширительного толкования. Начнём с того, что в некоторых местах Конституции рядом стоят взаимоисключающие абзацы.
Вот, например, статья 55 Конституции:
«2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
«Что, «ограничение» прав — это не их «умаление» или прямая отмена в ряде случаев? – пишет Алексей Михайлов, бывший депутат Государственной думы от партии «Яблоко». – Это не безобидные логические выкрутасы с моей стороны. А возмутительная бессодержательность Основного закона страны, который дает людям все права и тут же позволяет их отобрать»*.
Трудно не согласиться с тем, что понятие «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» – крайне размытая формулировка, под которую может подойти практически всё, что угодно.
Или вот, например, статья 29 Конституции:
«1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.
2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства»
Во-первых, вторая часть статьи прямо противоречит первой. То есть логичнее было бы написать нечто вроде «каждому гарантируется свобода мысли и слова, за исключением тех, кто имеет такие-то мысли и говорит такие-то слова».
Во-вторых, формулировки запретов крайне расплывчатые и общие. Что такое «агитация, возбуждающая религиозную вражду»? Цитаты из Библии и Корана с проклятиями в адрес язычников подходят под это описание или нет? Что такое «социальное превосходство»? Тексты Маркса о выдающейся роли пролетариата могут признаваться таковыми или нет? Что такое «национальное превосходство» – тезисы историков о прогрессивной роли русской экспансии в страны Средней Азии к ним относится? В общем, текст Конституции рождает больше вопросов, чем ответов.
Вопрос о роли свободы слова является дискуссионным. Я считаю, что свобода слова – абсолютная ценность, которая не может быть ограничена никаким законодательным актом. Поскольку любое ограничение, особенно в рамках неразвитой правовой системы, даёт слишком широкое поле для толкований.
Вот для сравнения – куда более чёткая первая поправка к Конституции США:
«Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии либо запрещающего свободное её исповедание, либо ограничивающего свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб».
И всё – никакого упоминания о возбуждении вражды и разжигании ненависти. Если человек высказывает человеконенавистнические взгляды, он имеет на это полное право. До тех пор пока такой человек не перешёл к конкретным действиям, предусмотренным уголовным законодательством, мы должны оставить его в покое. И как бы кого-то ни раздражали расисты и религиозные фанатики, они, на мой взгляд, имеют право на высказывание своего мнения безо всяких законодательных ограничений. Свобода либо существует для всех, либо не существует вовсе.
Приведём ещё несколько примеров.
Ст. 32 Конституции провозглашает право граждан участвовать в управлении делами государства и право избирать и быть избранными. Единственное ограничение – «не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Однако, как я уже рассказал в разделе «Народовластие» (подраздел «Допуск кандидатов на выборы»), законодатели придумали ещё ряд ограничений и способны придумать ещё множество, что превращает эту норму в мёртвую
Ч. 1 ст. 30 Конституции даёт каждому «право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов» и гарантирует «свобода деятельности общественных объединений». Однако, как мы уже выяснили в разделе «Политические партии», это право законодатели постоянно ограничивают произвольным образом, из-за чего данная конституционная норма тоже не действует.
Ст. 31 Конституции говорит о том, что «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование» и при этом не ставит перед ними никаких ограничений. Однако Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предписывает подавать уведомление о проведении массовой акции в органы исполнительной власти в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (ч. 1 ст. 7 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), а также жёстко ограничивает время, место и даже поведение участников – например, им нельзя носить маски (п. 1 ч. 4 ст. 6 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), хотя в обычной жизни это не считается правонарушением. Тех, кто не соблюдает данный порядок, разгоняют или задерживают сотрудники правоохранительных органов.
То есть, провозглашая некое право, Конституция даёт законодателям возможность ограничивать его настолько, что он потеряет смысл. «Включает ли в себя конституционное право на митинг также право на самостоятельный выбор места, времени и численности участников митинга? – задаётся вопросом Алексей Михайлов. – Если да – надо отменять действующий федеральный закон. А если нет (как это может быть, я не могу себе представить) – тогда какое содержание несет конституционная запись? Представим себе крайний случай – федеральный закон о том, что все граждане России имеют право на митинги, но только в Лужниках, на 1 кв. м. территории и с 3.00 до 3.01 ночи по 29 февраля каждого года и в количестве не более двух человек, — Конституция допускает это? Одно из двух — либо возможен такой закон, либо сами люди определяют место, время и численность митинга»*.
Итак, как мы видим, в России постоянно ограничиваются и нарушаются самые разные права и свободы граждан: свобода мысли и слова, право избирать и быть избранными, право на объединение, право собираться мирно и без оружия. Причём нарушения происходят на нескольких уровнях: некоторые из этих прав нарушает сама Конституция; другие права и свободы, хоть и закреплённые в Конституции, нарушаются законодателями; наконец, даже если какие-то права закреплены в Конституции и законе, их не защищает неразвитая правоохранительная и судебная система.
«В тексте Конституции хватает неувязок, – пишет Сурен Авакьян. – Не утомляя читателя примерами, скажу просто: нужен юридически более грамотный текст Конституции» *. Я, возможно, утомил читателя примерами, но, надеюсь, он с нами согласится – России нужна более грамотная Конституция, где основные права граждан и механизмы их защиты будут прописаны чётко и недвусмысленно.
Итак, Конституция, провозглашая права и свободы человека и гражданина, с одной стороны запрещает их отменять и умалять, с другой стороны – даёт возможность их ограничивать практически произвольным образом. Конституция в этом плане похожа на Библию, Коран и другие священные тексты, настолько расплывчатые и неоднозначные, что в них при желании можно найти подтверждение любой мысли. Что мы и наблюдаем на примере Конституционного суда, который легко отменяет или умаляет одни права граждан, объявляя, что делает это во имя защиты других прав.
Общие выводы о политическом режиме и его конституционно-правовых основах
Итак, ещё раз повторим основные характеристики авторитарного режима и соотнесём их с положением дел в России.
Отсутствие, ограничение деятельности или ликвидация оппозиционных партий и общественных объединений – да, в России деятельность политических партий и общественных объединений, представляющих сколько-нибудь серьёзную угрозу для власти, ограничена или запрещена.
Отсутствие народовластия; народ не является источником власти – да, в России принципы народовластия нарушаются, поскольку многие государственные должности занимают назначенцы, а не люди, избранные народом, происходят постоянные ограничения прав граждан избирать и быть избранными, а также многочисленные нарушения при подсчёте голосов.
Несоблюдение принципа разделения властей; сосредоточение всей полноты власти в руках одного человека или группы лиц – да, в России не соблюдается принцип разделения властей, а президент разными путями подчинил себе остальные ветви власти (исполнительную, законодательную и судебную).
Чрезмерная централизация государственной власти – да, в России не соблюдаются принципы федерализма и независимости местного самоуправления, а страна де-факто превратилось в унитарное государство, где все ключевые решения и кадровые назначения происходят в столице.
Отсутствие, ограничение или ликвидация прав и свобод граждан – да, в России многие базовые права и свободы ограничены законом настолько, что можно говорить об их отсутствии.
Все указанные характеристики позволяют сделать вывод, что политический режим в современной России является безусловно авторитарным.
Если вкратце, то в России вся политическая машина выглядит следующим образом. Правительство, сформированное лидерами партии «Единая Россия» Владимиром Путиным и Дмитрием Медведевым, занимается текущим руководством, при этом министерство юстиции запрещает реальных конкурентов правящей партии или создаёт им препятствия в работе. Государственная Дума, состоящая из партий, разрешённых Минюстом, и избранная с многочисленными фальсификациями, разрабатывает и принимает законы и бюджет. Совет Федерации, который состоит из людей, назначенных большей частью губернаторами (которых в свою очередь назначил президент) или законодательными собраниями регионов (где заседают партии, разрешённые Минюстом), осуществляет дополнительный контроль принимаемых законов. Судьи высших судов, назначаемые президентом с согласия вышеуказанного Совета Федерации, и прочие судьи, просто назначаемые президентом, должны следить за тем, как все перечисленные структуры и сам президент исполняют законы. А над всем этим возвышается президент, который благодаря законам, принятым его партией, останавливает своих конкурентов ещё на дальних подступах к выборам и благодаря сформированному им же Центризбиркому добивается поддержки нужных кандидатов на всех уровнях власти. Слабо похоже на демократическое государство, не правда ли?
На региональном уровне всё происходит похожим образом. Губернаторы до недавнего времени напрямую назначались президентом, а сейчас они избираются из числа партий, разрешённых Минюстом, и после прохождения пресловутого «муниципального фильтра». Законодательные собрания тоже состоят по большей части из членов правящей партии «Единая Россия» и других партий, прошедших проверку в Минюсте. Наконец, на местном уровне всё большую популярность приобретает должность городского управляющего – не выборного мэра, а чиновника, зависимого от назначивших его людей.
А на всё это накладываются, во-первых, ограничения избирательных прав, когда целым категориям граждан запрещают выдвигать свои кандидатуры на выборные должности, во-вторых, крайне забюрократизированный и сложный процесс регистрации партий и кандидатов, сбора подписей, проведения собраний, инициативных групп, подачи сотен документов в Центризбирком и многих других бессмысленных и сложных действий, ошибка в каждом из которых позволяет не допускать граждан и партии до участия в политической жизни, наконец, в-третьих, банальные фальсификации при подсчёте голосов.
Таким образом, система власти замыкается на себе самой. Все действующие органы власти состоят в системе отношений взаимного подчинения, во главе которой находится президент. Нет никакого способа в нынешней системе реализовать принципы народовластия. Даже давая редкие послабления в одном аспекте, власти тут же отыгрываются в чём-то другом. Избирательные процессы перестали играть какую-либо роль в формировании органов власти и существуют в основном для имитации демократии – именно поэтому существующий в России режим и называется остроумным термином «управляемая демократия».
«По мере упрочения властной вертикали каждые следующие выборы все более освобождались от воздействия каких-либо независимых общественных сил и в конечном счете – от избирателей, – пишет Виктор Шейнис. – В итоге они санкционировали утверждение политической системы, воспроизводящей самое себя. Так выхолащивается основная конституционная норма, согласно которой свободные выборы являются высшим непосредственным выражением воли народа»*.
Почему же так произошло? Прежде всего, стоит сказать спасибо авторам Конституции, в том числе самому Виктору Шейнису. Текст, написанный ими, оказался слабым, невнятным, нелогичным и не способным защитить ни себя от изменений и искажений, ни граждан от диктатуры и произвола.
Все основные недостатки Конституции: в её тексте нарушаются базовые принципы народовластия; часто встречаются неоднозначные суждения; нарушаются логические связи между разными частями текста; а если в Конституции и провозглашены принципы народовластия, то не прописан механизм их реализации.
Вот, например, простое правило, которое применяется в нормативных правовых актах, посвящённых выдаче гражданам разного рода справок и документов. После перечисления документов, которые гражданин должен предоставить чиновнику, нормативный правовой акт указывает – «данный список является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит». Таких указаний не хватает во многих местах Конституции, в результате чего законодатели придумывают всё новые ограничения права граждан избираться. Мотивировка у них простая – ведь Конституция это прямо не запрещает.
В Конституции нет прямых указаний на выборность разных должностных лиц и порядок формирования органов власти. В результате многие государственные органы и должностные лица – Совет Федерации, Государственная Дума, губернаторы, законодательные собрания, мэры, городские советы – всё это может стать и выборным, и назначаемым. Точнее, Государственная Дума всё же избирается – это прямо указано в ч. 1 ст. 96, однако больше о процедуре выборов в Госдуму не сказано ни слова, так что её можно менять каким угодно образом. А вообще ничто не мешает законодателям поменять эту статью и отменить выборы вовсе.
В Конституции полностью нарушен принцип разделения властей, а президенту даны широчайшие полномочия, которые позволяют ему подчинить себе все остальные органы власти. В Конституции либо слабо прописаны, либо вовсе не прописаны разграничение полномочий между федерацией и регионами, а также между регионами и органами местного самоуправления. Кто и как кому подчиняется, кто может формировать органы власти, как вводятся налоги и кем они собираются, как формируется бюджет на разных уровнях – Конституция даже не пытается ответить на эти важнейшие вопросы.
Наконец, сам текст Конституции не защищён от поправок. Рассмотрим их подробнее. Так, ст. 136 Конституции указывает, что поправки к главам 3 - 8 Конституции (в них расписаны принципы федеративного устройства, полномочия президента, правительства, Федерального собрания, судебных органов и органов местного самоуправления), принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. А федеральный конституционный закон, согласно ч. 2 ст. 108, считается принятым, «если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы».
Таким образом, для изменения глав 3 – 8 Конституции достаточно одобрения следующих органов: две трети депутатов Государственной Думы; три четверти членов Совета Федерации; законодательные органы двух третей субъектов федерации. При нынешнем доминировании партии «Единая Россия» во всех законодательных органах страны такие поправки могут быть приняты молниеносно, что и произошло в 2008 г., когда были продлены сроки полномочий президента и Госдумы.
Что же касается глав 1, 2 и 9, то их просто так изменить нельзя – нужно принятие новой Конституции. Нынешняя Конституция предусматривает такой порядок принятия новой Конституции (ч. 2-3 ст. 135):
«2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей».
Проблема лишь в том, что в стране до сих пор не существует конституционного закона о Конституционном Собрании. Однако ничто не мешает депутатам Госдумы принять закон, согласно которому сама Госдума формирует Конституционное собрание. В случае необходимости такое Конституционное собрание будет созвано, разработает проект новой Конституции и примет его двумя третями голосов. Как мы видим, не предусмотрено обязанности выносить на всенародное голосование проект новой Конституции.
Всё вышеперечисленное позволило законодателям, представляющим в основном партию «Единая Россия», нарушать принципы народовластия сразу на трёх уровнях:
1) Принимать законы, которые согласуются с Конституцией, но являются антидемократическими (например, законы «О противодействии экстремистской деятельности» или «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В этом случае вообще нет никаких нарушений Конституции, но есть заложенные в этой Конституции нарушения принципов народовластия.
2) Принимать антидемократические законы, не согласующиеся с Конституцией («О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О выборах Президента РФ»). Это является нарушением, но у нас есть Конституционный суд, который находит способы не замечать противоречия между Конституцией и действующим законодательством.
3) Наконец, принимать поправки в саму Конституцию, пока – только в главы с третьей по восьмую. Это можно сделать формально сложной, но фактически очень быстрой процедурой, при доминировании правящей партии или назначенцев президента во всех органах власти. Именно так были изменены ч. 1 ст. 81 (увеличение срока полномочий президента с 4 до 6 лет) и ч. 1 ст. 96 (увеличение срока полномочий Госдумы с 4 до 5 лет).
Таким образом, Конституция превратилась в мёртвый документ, который не способен защитить никого и ничего, а прежде всего – сам себя. А вместе с собой Конституция похоронила так и не появившуюся на свет демократию в России, установив в стране режим личной диктатуры одного человека и его партии.
Обсудить изложенную выше часть работы можно в моём блоге вот здесь - http://hitch-hiker.livejournal.com/171032.html
Предложения по конституционной реформе
Итак, после разбора всех многочисленных недостатков нынешней Конституции и сформировавшегося на её основе политического режима, надеюсь, мало у кого вызовет возражение моё требование – принятие новой Конституции, более внятной, юридически грамотной, логичной и демократичной, а вместе с ней и пакета нормальных и разумных законов о выборах.
Разумеется, современный политический режим никак не заинтересован даже в разработке такой Конституции, не говоря уже о её принятии. Нынешняя Конституция его полностью устраивает, и никаких изменений, кроме продления срока полномочий президента и Думы, он не потерпит.
Таким образом, задача разработки новой Конституции полностью лежит на гражданах, общественных организациях и политических силах, которые хотят вернуть власть народу. Именно вокруг этой задачи должны сплотиться и объединиться самые разные политические силы: либералы, социал-демократы, социалисты, коммунисты, националисты, гражданские активисты, экологи, независимые профсоюзы, предприниматели, да и все остальные неравнодушные граждане. Разработкой Конституции могут и должны заниматься все те, кто хочет построения новой политической системы, в которой власть будет отражать волю народа, а каждый желающий сможет отстаивать и продвигать свои идеи.
Итак, наметим основные вещи, которые должны быть в этой новой Конституции.
Парламентская республика
Первое жизненно важное изменение, которое должно произойти в новой Конституции, – это провозглашение принципиально новой формы правления. России нужна не президентская, а парламентская республика. Объясню, в чём отличие двух этих форм правления и почему вторую форму я считаю лучше первой.
Президентская республика характерна тем, что в ней основные полномочия сосредоточены в руках президента – главы государства, которого обычно избирают всенародным голосованием. Президент сам формирует исполнительные органы власти, назначает министров и основных государственных чиновников. Парламент в такой ситуации выступает противовесом президенту и не даёт ему подчинить себе всю власть. Первая и классическая президентская республика – Соединённые Штаты Америки. Кроме того, к президентским республикам относят Францию, Россию и ряд других государств.
У президентской республики есть серьёзный минус – слишком много полномочий оказывается сосредоточено в руках главы государства. Фактически судьба целой страны зависит от адекватности, настроений, взглядов, амбиций и комплексов одного человека. При этом кандидат в президенты зачастую идёт на выборы не как глава команды или политической партии, а как харизматичный лидер, за которого люди голосуют, повинуясь чувству, а не рациональным соображениям. Всё это в совокупности приводит к тому, что глава государства в президентской республике может стать авторитарным правителем.
Вообще, успешные президентские республики, где хотя бы несколько десятилетий подряд существует устойчивая демократия, можно пересчитать по пальцам одной руки. США и Франция – самые известные, да и они часто страдали от неадекватности или властолюбия отдельных правителей (Джордж Буш в США, де Голль во Франции). Большинство же других стран с подобной формой правления – это страны Латинской Америки, Африки, Ближнего Востока и бывшего Советского Союза, где либо давно уже укоренились разного рода диктатуры, либо происходят частые революции, перевороты и другие признаки неустойчивой политической системы.
О парламентской республике большинство граждан России не имеют почти никакого представления, поскольку аналогов этой системы в нашей истории не было. Суть такой республики в том, что в ней основные полномочия сосредоточены в руках парламента. При такой форме правления правительство формируется из депутатов партий, обладающих большинством голосов в парламенте, и остаётся у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства. Иногда в такой республике есть и должность президента, но его полномочия невелики, а основная власть находится у главы правительства (премьер-министра). При этом глава правительства является не «национальным лидером», а всего лишь руководителем команды чиновников – то есть «первым среди равных». А команда эта формируется путём внутрипартийного голосования или переговоров (если большинство в парламенте принадлежит одной партии), либо путём переговоров между разными политическими силами (если большинства нет ни у одной партии, и нескольким силам нужно это большинство сформировать).
На мой взгляд, правительство, сформированное парламентским большинством, будет гораздо лучше отражать настроения и желания общества. Кроме того, над правительством встаёт дополнительный контроль – парламентский. То бишь если политика правительства не нравится кому-то из членов правящей партии, либо кому-то из правящей коалиции, они всегда могут отказать в поддержке правительству – и если таких в парламенте наберётся больше половины, то правительство уходит в отставку и формируется новое. Эта более гибкая система позволяет избежать сосредоточения все власти в руках одной группы лиц.
По смыслу к парламентским республикам близки парламентские и конституционные монархии. В них страной формально управляет король, но фактически – те же парламент и сформированное им правительство.
Большинство демократических и экономически развитых государств в современном мире – это именно парламентские республики и парламентские монархии. Соответственно, это все страны Европейского Союза, кроме Франции и Кипра, самые развитые страны Азии из тех, что не имеют нефтяных запасов (Таиланд, Тайвань, Япония, Турция), а также некоторые другие успешные стран (Канада, Австралия, Новая Зеландия). Во всех указанных государствах правительство формируется парламентом и ответственно перед ним. Возможно, именно этот порядок помогает их политическому и экономическому развитию.
Посмотрим на сравнительную классификацию стран мира по уровню демократии, которую составляет организация Economist Intelligence Unit *. Из 25 стран, которым присвоена категория «полноценная демократия», только четыре страны являются президентскими республиками (Уругвай, Южная Корея, США и Коста-Рика), а остальные – это парламентские республики и парламентские монархии. Из 55 стран, которым присвоена категория «несовершенная демократия», президентскими республиками являются 26 стран, парламентскими республиками и парламентскими монархиями – 29 стран. Страны в категории «переходный режим» обсуждать не имеет смысла – на то он и переходный режим, что там политическая система не сформирована в полной мере. А вот среди 55 стран, которым присвоена категория «авторитарный режим», есть всего одна парламентская республика (Эфиопия), ещё около двух десятков составляют президентские республики, а все остальные – это авторитарные монархии, где парламент либо отсутствует, либо у него нет права формировать правительство, а также разного рода авторитарные режимы с экзотическими формами правления (например, «социалистическое однопартийное коммунистическое государство» в КНДР).
Итак, как мы видим, чем демократичнее государство, тем больше вероятность, что оно будет парламентской республикой. На мой взгляд, тут не может идти речи о простом совпадении.
Ещё одно подтверждение эффективности парламентской республики – это сопоставление уровня экономического развития разных стран. Наиболее известный критерий оценки – валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения. Этот показатель отражает рыночную стоимость всех товаров и услуг, произведённых за год во всех отраслях экономики на территории государства в расчёте на одного жителя страны.
Если мы взглянем на список стран с самым высоким ВВП на душу населения, то он в общих чертах соотносится с рейтингом демократичности разных страны. Большинство исключений – это авторитарные режимы, живущие за счёт нефтедобычи.
Итак, посмотрим на статистику Международного Валютного фонда*, который приведён в русской Википедии*. Из первых пятидесяти стран с наиболее высоким ВВП на душу населения 35 стран по моим подсчётам – это парламентские республики и парламентские монархии. Ещё шесть стран – это абсолютные и конституционные монархии (Катар, Кувейт, ОАЭ, Бруней, Оман и Бахрейн), где парламент не имеет права формировать правительство, но где существуют богатые запасы нефти, за счёт которых существует экономика. Ещё две страны – это авторитарные президентские республики (Экваториальная Гвинея и Россия), который тоже в основном живут за счёт нефтяных ресурсов. Есть ещё своеобразный режим в Гонконге, где глава правительства избирается представителями деловых кругов. И, наконец, только шесть оставшихся стран мы можем назвать президентскими республиками, где высокий уровень экономического развития достигнут не за счёт эксплуатации природных ресурсов, а за счёт эффективной системы управления: США, Кипр, Республика Корея, Уругвай, Чили и Палау.
Существуют, конечно, и парламентские республики и монархии, где высокий уровень жизни связан с эксплуатацией природных ресурсов (например, Норвегия). Однако в целом всё равно мы видим явный перевес парламентских республик среди стран, чьё правительство наиболее эффективно обеспечивает устойчивое экономическое развитие.
Разумеется, при нынешней политической системе один лишь переход на парламентскую республику ничего не даст – если выборы будут проходить с теми же «фильтрами» и фальсификациями, что и сейчас, то правительство сформирует всё та же партия «Единая Россия». Однако в будущем, когда процедура выборов будет приведена в соответствие со здравым смыслом, эта схема мне представляется куда более продуктивной.
«Но идея парламентской республики единственно верна не только потому, что она жестко противостоит перспективе очередной вертикальной реставрации, – пишет журналист Даниил Коцюбинский. – Парламентская республика хороша еще и тем, что позволяет всем политическим партиям, наконец, получить шанс на реальное участие в управлении страной, поставив вконец одуревшее от безнаказанности чиновничество под парламентский и общественный контроль. А это значит, что политические партии из придворных шутов и «аферистов на доверии», бесконечно обманывающих народ, превратятся, наконец, в полноценные политические силы, способные не только вечно проигрывать, но и побеждать. То есть, формировать правительства, ответственные перед парламентами, а не «демократическими самодержцами» и их фаворитами»*.
России давно пора отойти от вождизма и единовластия и понять, что страной руководит не один человек, а команда высших чиновников – правительство. И лучше всего, если эта команда формируется не одним человеком, как сейчас, а на основе тех партий, которые получили поддержку большинства граждан. То есть если в парламенте представлено пять-шесть партий разной направленности (либеральные, левые, националистические и др.), то они уже должны будут договариваться, идти на компромиссы и взаимные уступки, чтобы сформировать большинство и прийти к власти.
Таким образом, я считаю именно парламентскую республику наиболее подходящей для России и считаю, что в новой конституции нужно прописать процедуру формирования правительства парламентским большинством. А должность президента либо свести к декоративным функциям, либо вовсе ликвидировать за ненадобностью.
Всеобщая выборность
Таким образом, выборы президента, как и сам этот пост, будут упразднены. Все остальные существующие в нынешней Конституции государственные органы можно сохранить. Однако порядок их формирования должен быть совершенно другим: все главные должностные лица будут приходить на эти посты только в результате выборов.
Итак, помимо поста президента и порядка формирования правительства, общую схему органов власти в России я предлагаю оставить без изменений. В других федеративных демократических государствах (например, в ФРГ) она существует примерно в таком же виде и доказала свою эффективность.
В частности, Государственная Дума должна избираться по ныне восстановленной смешанной системе. Половина Государственной Думы – по партийным спискам, половина – по одномандатным округам. Совет Федерации можно сохранить в нынешнем виде как орган, представляющий интересы регионов. Но, разумеется, членов Совета Федерации должно избирать население соответствующих регионов прямым голосованием. Каждый регион будет избирать двух членов Совета Федерации.
Кроме того, на федеральном уровне стоит ввести выборы генерального прокурора и судей Конституционного суда. И Генпрокуратура, и Конституционный суд сегодня попали в полную зависимость от президента и окончательно себя дискредитировали. На мой взгляд, имеет смысл формировать их на основе предпочтений населения, чтобы сохранить их независимость от других органов власти.
Не очень понятен вопрос с формой правления в регионах. Имеет смысл подумать над тем, чтобы тамошнее устройство тоже приблизилось к парламентской республике – то есть когда партии и депутаты, представленные в законодательном собрании региона, формируют региональное правительство во главе с премьер-министром. Похожая система существует в землях Германии. А модель губернаторской власти пришла к нам из США, где она опять же скопирована с федеральной формы правления с сильным президентом и сильным Конгрессом. Так же не очень понятно, как должен формироваться законодательный орган региона – по партийным спискам, по одномандатным округам или по смешанной системе. Впрочем, можно предоставить жителям региона возможность самим решать на региональных референдумах, какая форма им подходит больше.
На уровне региона также можно выбирать прокурора и членов местного конституционного (уставного) суда (органа, который проверяет соответствие региональных законов региональной конституции или уставу).
На местном уровне должны избираться мэр, муниципальное собрание (городской совет) и, возможно, прокурор.
Ну и на совсем местном уровне (в пределах небольшой части городского района или сельского поселения) можно ввести выборы наиболее приближенных к населению чиновников, например, участковых полицейских и мировых судей.
Ну и, разумеется, должно произойти перераспределение полномочий и ресурсов сверху вниз. Необходимо дать максимально возможное количество полномочий и финансовых ресурсов на уровень города и региона. Всё это можно прописать в новой Конституции.
Исправление недостатков Конституции 1993 г.
В предыдущих разделах своей работы я перечислил многие недостатки нынешней Конституции. Все они, конечно, должны отсутствовать в новом Основном законе. Соответственно, учитывая опыт предыдущей Конституции и то, с какой лёгкостью законодатели нарушали её букву и дух, в новой Конституции следует прописать следующие вещи:
а) максимально простая процедура регистрации и исчерпывающий список требований к общественным объединениям и политическим партиям, чтобы у правящей партии не появилось соблазна изменить законодательство под себя, а у регистрирующего органа – возможности отказывать партиям по формальным признакам;
б) максимально простая процедура регистрации и исчерпывающий список требований к кандидатам на выборные должности, чтобы у правящей партии не появилось соблазна изменить законодательство под себя, а у регистрирующего органа – возможности отказывать партиям по формальным признакам. Собственно, можно провозгласить, что для участия в политической деятельности человек должен соблюсти всего три условия: быть дееспособным, достигнуть 18 лет и не содержаться в местах лишения свободы – а все прочие ограничения запретить.
в) перечень прав и свобод граждан, исключающий неоднозначное толкование, и чёткий исчерпывающий список ситуаций, в которых они могут быть ограничены с указанием конкретных ограничений.
г) статус, полномочия и порядок формирования Центризбиркома и нижестоящих избирательных комиссий, в том числе участие в их деятельности представителей политических партий, общественных организаций и граждан, что поможет обеспечить формирование более объективной и независимой от власти структуры;
д) порядок формирования и процедура выборов Совета Федерации, Государственной Думы, губернаторов и заксобраний регионов, мэров и муниципальных советов городов, судей мировых, федеральных и высших судов;
е) широкий перечень вопросов, которые обязательно выносить на референдум (изменение границ регионов, вступление России в международные организации, заключение соглашений о безвизовом режиме и т. д.), а также процедура инициирования референдума по всем прочим вопросам и запрет устанавливать какие-либо ограничения на список этих вопросов;
ж) процедура принятия поправок в Конституцию исключительно на всенародном референдуме.
Итак, наиболее эффективная политическая система, на мой взгляд, должна выглядеть следующим образом. Пост президента становится декоративным или совсем упраздняется. Государственная Дума и Совет Федерации выполняют примерно те же функции, что и сейчас, но плюс к этому Государственная Дума получает право формировать правительство. Выглядит это следующим образом: партия, получившая в парламенте больше половины мест, формирует правительство самостоятельно; если же ни одна партия не имеет большинства, разные фракции и депутаты путём переговоров создают коалицию и формируют своё правительство. Коалиционное правительство руководит страной до тех пор, пока пользуется поддержкой парламентского большинства. Кроме того, на федеральном уровне граждане избирают судей Конституционного суда и генерального прокурора.
Регионами руководит либо региональное правительство, сформированное большинством депутатов законодательного собрания региона, либо губернатор, избранный населением, – эту систему граждане сами выберут на региональных референдумах. Законодательное собрание региона избирается либо по партийным спискам, либо по одномандатным округам, либо по смешанной системе – эту систему граждане тоже сами выберут на региональных референдумах. Кроме того, жители региона избирают прокурора и судей регионального конституционного или уставного суда.
На местном уровне избираются мэр (должность городского управляющего упраздняется), муниципальное собрание (городской совет) и, возможно, прокурор. На уровне городского района или сельского поселения избираются участковые полицейские и мировые судьи.
На всё это накладывается отсутствие ограничений в деятельности партий и общественных объединений, отсутствие ограничений для граждан занимать выборные должности (помимо упомянутых в нынешней Конституции ограничений по возрасту, дееспособности и нахождению в заключении), широкий и чётко зафиксированный перечень прав и свобод без возможностей их ограничить, полномочия и порядок формирования избирательных комиссий, обеспечивающий их объективность и независимость, широкий перечень вопросов, выносимых на референдум в обязательном порядке, процедура принятия поправок в Конституцию исключительно на всенародном референдуме.
А сверху на всё это накладывается принципиально новая процедура выборов – электронная демократия. Расскажу о ней подробнее.
Электронная демократия
Одно из важнейших свойств новой Конституции – изменение самой сути народовластия при помощи современных технологий. Я говорю об электронной демократии – системе, при которой граждане участвуют в управлении государством при помощи интернета. Подобная система описана многократно в разных источниках, в России наиболее популярна книга «Облачная демократия» Леонида Волкова и Фёдора Крашенинникова. Рекомендую ознакомиться с данной книгой, а здесь я лишь изложу наиболее общие соображения.
Итак, электронная демократия – это политическая система, при которой граждане при помощи интернета выражают своё желание или нежелание видеть определённых людей на различных государственных должностях, а также голосуют по вопросам, выносимым на референдум.
Ничего фантастичного в этой идее нет. По сути электронная демократия – это всего лишь способ внедрить в политику технологии, которые уже давно используют в науке и бизнесе. Если представительная демократия в традиционном виде (с периодически проходящими выборами) была единственным вариантом в доинтернетовскую эпоху, то теперь у нас есть возможности создать систему, при которой воля граждан будет сразу и напрямую влиять на действия властей.
На мой взгляд, построение политической системы, основанной на электронной демократии, можно провести в два этапа. Первый этап – представительная электронная демократия, второй – прямая электронная демократия.
Вначале опишем первый этап. На нём периодически проходящие выборы депутатов, губернаторов, мэров и т. д. будут заменены голосованием по интернету. Суть его заключается в следующем: в ходе предвыборной кампании граждане по интернету избирают депутатов, политические партии, мэров и губернаторов, при этом специально созданный ресурс (назовём его избирательным сайтом) фиксирует волю каждого избирателя. Процесс голосования можно растянуть на несколько дней, чтобы в нём могло принять участие максимальное число желающих.
А вот дальше наступает принципиально новая ситуация – после выборов воля граждан не предаётся забвению на четыре-пять лет. Любой избиратель, посчитавший, что избранный им человек или партия более не представляют его интересы, заходит вновь на избирательный сайт и меняет свою точку зрения. Если число тех, кто продолжает поддерживать избранного кандидата, станет меньше тех, кто перестал его поддерживать, он автоматически лишается полномочий, а в данном городе, регионе или одномандатном округе назначаются новые выборы, в которых предыдущий представитель народа не имеет права принимать участие. Если же меняется соотношение тех, кто голосовал за партии на последних выборах, то соответствующим образом меняется и их представительство в Государственной Думе или законодательном органе региона.
При этом на избирательном сайте может в любой момент зарегистрироваться любая новая партия и любой новый кандидат и начать вести агитацию в свою поддержку. Если они получают необходимое количество, то входят в Госдуму либо занимают определённый пост.
Периодичность выборов – это архаизм эпохи, закончившейся лет десять назад. Если раньше они были необходимы из-за отсутствия возможности постоянно фиксировать волю избирателя, то теперь эту волю мы можем отслеживать постоянно. Таким образом, любой избранный народом человек потеряет стимул обманывать избирателей и делать после избрания что-то, что входит в противоречие с их желаниями – ведь граждане в любой момент могут выгнать его с занимаемого поста. Разумеется, это не исключает возможности обманывать избирателей уже во время работы человека на выборном посту, но всё же возможностей для манипуляций будет значительно меньше.
В своё время электронная почта пришла на смену обычной, и люди теперь могут мгновенно обмениваться сообщениями, а не ждать неделями бумажных писем. Электронные книги сегодня дают человеку возможность получать текст и читать его в любом уголке земного шара, а не ждать, пока кто-то эту книгу издаст, напечатает и привезёт в его город. Электронные деньги и другие платёжные инструменты позволяют нам легко и быстро оплачивать товары и услуги по интернету, а не ехать с наличными к продавцу, чтобы получить необходимую вещь. Всё это не только ускоряет процесс передачи информации, но и качественно меняет саму систему, делая её более гибкой и эффективной.
И точно так же электронная демократия должна заменить нынешнюю неповоротливую, громоздкую и безнадёжно устаревшую систему, в которой при помощи миллионов бумажных бюллетеней, миллиардов рублей и миллионов вовлечённых в процесс работников участковых комиссий граждан раз в несколько лет спрашивают о том, кто, по их мнению, должен быть президентом, мэром или депутатом. А после пометки в бюллетене человек совершенно устраняется из процесса управления страной и вновь может поучаствовать в этом лишь через несколько лет. Современные технологии позволяют перейти с такой несовременной системы на совершенно новый уровень, при котором гражданам не нужно будет ждать несколько лет, если они сразу увидят, что сделали неправильный выбор.
«В невозможности отозвать уже избранного и наделенного властью человека кроется главная проблема представительной демократии сегодня, – отмечают Леонид Волков и Фёдор Крашенинников в книге «Облачная демократия». – Когда мы выбираем некоего человека президентом, сначала все идет хорошо, а потом начинается классический «Борис Годунов» – голод и смута. И когда избиратели задают ему вопрос: «Что же ты делаешь?», он отвечает: «Вы меня выбрали – терпите». Так было с Ельциным: сначала его выбрали, а потом он нравиться перестал, и это произошло довольно быстро. Но возмущенным людям так и отвечали: «Вы его выбрали, вот и терпите». Все якобы логично. Да, он обещал лечь на рельсы, если цены повысятся. Цены повысились, а он не лег на рельсы. Об этом помнили избиратели, но публично никто не вспоминал. Почему? Потому что у людей нет возможности контролировать деятельность государства на каждом этапе, во всех его коленцах, а значит, предвыборные обещания можно не исполнять: главное — избраться, а там хоть трава не расти… При облачной демократии у людей появляется возможность дотянуться до любого чиновника одним прямым касанием. Если все функции электронного правительства будут собраны в одной интегрированной информационной системе, всегда доступной для гражданина, то первое же негативное столкновение с властью будет заканчиваться тем, что гражданин тут же сможет выразить свое отношение к этому. У власти не будет больше возможности прятаться за пустые лозунги каждый раз, когда мы ею недовольны»*.
В парламентской республике, разумеется, описанная выше электронная демократия, на первый взгляд, создаёт определённую неустойчивость. Если люди массово поменяют своё мнение относительно правящей партии в худшую сторону, тогда она может лишиться большинства в парламенте, а её противники смогут объединиться и сформировать своё правительство. Однако в этом, собственно, и заключается суть электронной демократии – не нужно будет ждать четыре года и терять время, чтобы выяснить волю избирателя. Ведь избиратели уже через месяц могут увидеть, что избранная ими партия и сформированное этой партией правительство не отражает их волю – так какой смысл этому правительству продолжать работу? Разумеется, его нужно сразу же отправить в отставку, а на смену придёт новое правительство, которое будет лучше отражать волю избирателя. И если правительство хочет работать сколько-нибудь продолжительный срок, то оно должно объяснять свои действия народу и действовать в соответствии с его пожеланиями.
Повторюсь – система электронной демократии может показаться фантастичной, но мы имеет все возможности внедрить её уже сегодня. Помешать нам могут только некоторые проблемы: во-первых, отсутствие доступа к интернету у многих граждан России, а во-вторых, отсутствие технологий, позволяющих идентифицировать гражданина по интернету. Но обе эти проблемы уже практически решены.
Вначале про доступ. Уже сегодня большинство граждан России имеют доступ к интернету. 52% взрослого населения страны пользуются интернетом хотя бы раз в месяц, а в Москве и Санкт-Петербурге – 70% и 71%*. То есть для этих граждан зайти на нужный сайт и выразить свою волю не составит никакого труда. Что касается всех остальных, то их будет становится всё меньше и меньше, но даже сегодня достаточно легко создать им условия для голосования. Сегодня в России к интернету подключены подавляющее большинство отделений «Почты России» и районных библиотек, причём в последних доступ в сеть иногда предоставляют бесплатно. Практически в любом районном центре на почте или в библиотеке можно заплатить двадцать-тридцать рублей, зайти на избирательный сайт и проголосовать за необходимого кандидата.
В дополнение к этому будущий Центризбирком может создать в городах специальные избирательные центры с компьютерами, подключенными к сети. Там любой гражданин сможет получить консультацию о том, как пользоваться компьютером, выходить в интернет и совершать процесс голосования, после чего зайдёт на избирательный сайт и проголосует.
Для жителей отдалённых вахтовых посёлков, обитателей военных баз, представителей малочисленных кочевых народов Севера можно сохранить аналог современной процедуры выборов: периодический (например, раз в полгода) приезд членов избирательной комиссии с устройством, подключённым по спутнику к интернету, при помощи которого эти люди смогут проголосовать. При этом, разумеется, те же люди могут проголосовать в любой другой момент, когда окажутся в том месте, где у них будет доступ к интернету (например, поедут в город по делам).
Таким образом упраздняется полностью Центризбирком в нынешнем виде с миллионами рублей и человеко-часов, которые тратятся на организацию периодических выборов. Потребуется лишь одна децентрализованная и максимально открытая для общества структура, сформированная при участии разных политических партий, общественных объединений и граждан. Этот новый Центризбирком будет заниматься организацией электронного голосования и иметь отделения на местах. Возможно, имеет смысл создать такие структуры в каждом регионе. Конкретный состав, режим работы и другие вещи лучше продумать техническим специалистам.
Теперь вторая проблема – наличие технологий, позволяющих идентифицировать избирателя по интернету. Как известно, в банковском деле такие технологии существуют и широко применяются. Но нечто подобное сегодня уже есть также в сфере общения гражданина с государством. Более того – подобные технологии стали политическим фактором. Однако до сих пор никто почему-то не задумывался об их более широком применении. Поясним это на нескольких примерах.
Есть два живых примера использования технологий электронного голосования в современной России. Причём они словно для соблюдения принципа объективности организованы двумя противоположными политическими силами: один – нынешним политическим режимом, второй – оппозицией. Первый – это сайт «Российская общественная инициатива», созданный в 2012 г., второй – выборы в Координационный совет оппозиции, произошедшие в том же 2012 г.
Работа сайта «Российская общественная инициатива» тесно связана с технологией ЕСИА, так что расскажем немного о ней. Итак, с 2010 г. в России действует Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА), которая обеспечивает санкционированный доступ граждан к информации, содержащейся в государственных информационных системах, на основе единых идентификационных параметров с использованием различных носителей: страховой номер индивидуального лицевого счёта (СНИЛС) и пароль, электронная подпись, SIM-карта или смарт-карта*. В частности ЕСИА используется на «Портале государственных услуг РФ», где граждане могут узнать о своих долгах перед государством, наложенных на них штрафах, обратиться к органам власти и т. д. Таким образом, уже сегодня есть система, позволяющая однозначно опознать гражданина, взаимодействующего с государством в сети.
А в 2012 г. в России был создан государственный сайт «Российская общественная инициатива» (РОИ), на котором граждане России, авторизованные через ЕСИА, могут выдвигать различные гражданские Инициативы и голосовать за них. Согласно ч. 19 указа президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183, «Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы». При этом ст. 14 того же указа поясняет, что поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила не менее 100 тыс. голосов граждан (в поддержку инициативы федерального уровня)
За следующий год несколько инициатив получили более ста тысяч голосов. Хотя все они были отклонены по разным причинам, тем не менее, подобные проекты доказывают техническую готовность государства и общества к построению электронной демократии.
Обсудить изложенную выше часть работы можно в моём блоге вот здесь - http://hitch-hiker.livejournal.com/170848.html
Второе интересное мероприятие, реализующее технологию электронной демократии, – это выборы в Координационный совет оппозиции (КСО), которые проходили в России 20-22 октября 2012 г. Координационный совет был избран на один год, после чего был расформирован. Регистрация кандидатов и избирателей велась на сайте cvk2012.org, а всего в выборах участвовали более 80 тыс. человек.
Отметим существенный недостаток данного мероприятия. Хотя оно и позиционировалось как реализация новой технологии, мероприятие прошло по старой схеме периодических выборов – люди избрали Координационный совет оппозиции, а дальше на год были отстранены от участия в его формировании. Было бы гораздо лучше создать специальный сайт, на котором граждане могли бы в постоянном режиме выражать свою поддержку тому или иному кандидату, а состав КСО постоянно формировался бы по-новому исходя из пожеланий граждан.
Тем не менее, эти выборы хорошо показали эффективность технологии электронного голосования. В них были использованы несколько методов верификации: граждане могли осуществить перевод по банковской карте или через Яндекс-Деньги (в обоих случаях человека уже предварительно верифицировали банк или платёжная система Яндекс-Деньги), прийти в региональную выборную комиссию с паспортом и зарегистрироваться или прислать по электронной почте свою фотографию с паспортом в руке. Последние два метода, конечно, крайне громоздкие и неэффективные. Но из-за отсутствия государственной поддержки вряд ли можно было придумать иной способ для избирателей, которые не имеют возможности верифицировать себя первыми двумя способами.
Выборы прошли успешно, граждане сформировали рабочий орган оппозиции, однако он из-за отсутствия каких-либо властных полномочий, чётких целей и задач так и не стал важным политическим органом. Однако сами выборы опять же показали, что технологии, необходимые для реализации идеи электронной демократии, уже существуют и применяются.
Хотя наблюдатели отмечали проблемы в ходе голосования и в случае с РОИ, и в случае с КСО, все эти проблемы можно устранить, как я уже сказал, с помощью нового порядка формирования Центризбиркома и нижестоящих избирательных комиссий, в деятельности которых будут участвовать представителей политических партий, общественных организаций и граждан. Кроме того, естественно, работа этой структуры должна быть максимально открыта для общества, чтобы исключить всякую возможность исказить результаты волеизъявления граждан.
Перечисленные выше факты говорят о том, что уже сегодня есть технологии, позволяющие отслеживать волю граждан и перейти к системе представительной электронной демократии уже сегодня в любой момент. «В настоящее время в интернете в различных приложениях и социальных сервисах уже используются все те технологические компоненты, на которых будет построена облачная демократия в будущем, – отмечают Леонид Волков и Фёдор Крашенинников в книге «Облачная демократия». – Однако это не значит, что мы призываем брать эти компоненты и слепо их копировать. Использование каждого из них должно быть очень осознанным, компоненты должны быть адаптированы к нуждам электронной демократии и правильно состыкованы друг с другом»*.
Ну и вкратце о втором этапе – этапе прямой электронной демократии. Он требует более высокого уровня политической культуры у общества и будет заключаться в исчезновении самого понятия «депутат». Как известно, слово это происходит от латинского deputatus («посланный»). А поскольку электронные технологии позволяют никого не посылать в органы власти, а решать вопросы самостоятельно, то граждане поэтапно будут брать законодательную власть в свои руки и сами голосовать за законы и формировать правительство. Правда, элементы представительной демократии всё же можно сохранить – по некоторым вопросов граждане смогут делегировать свой голос специалисту, которого они считают более компетентным в какой-то конкретной сфере. Но не буду подробно говорить на эту тему, все детали можно найти в книге Волкова и Крашенинникова «Облачная демократия».
Отмечу лишь, что переход на этот этап, возможно, и не понадобится: если граждане увидят, что система представительной электронной демократии эффективно работает, то они могут на ней остановиться. Нужно лишь заложить в Конституцию необходимость каждые десять лет проводить голосование по вопросу перехода на систему прямой электронной демократии. Если данная идея будет поддержана, мы можем начать её реализацию, если поддержки нет – оставим представительную электронную демократию.
Избирательные цензы
Одна из самых спорных тем в политической науке - всеобщее избирательное право. Необходимость всеобщего избирательного права когда-то считалась необходимым условием существования демократии. Но сегодня всё больше людей подвергает сомнению эту концепцию, поскольку перед глазами у нас множество примеров, когда на самых честных выборах к власти приходят откровенно популистские политики, которые продолжают переизбираться, умело убеждая всех, что проблемы страны связаны не с их неспособностью руководить, а с мировыми заговорами, американскими шпионами и другими факторами.
Каждый из нас знает людей, которые не имеют ни малейшего представления об устройстве государства и его правовой системе, не отличают одну партию от другой и вряд ли способны осмысленно проголосовать на выборах. Конечно, я надеюсь, что число таких избирателей, не способных сделать осознанный выбор, будет со временем уменьшаться. Но в современной России оно остаётся крайне высоким. Одно из ярких проявлений этого – стабильно высокие проценты Либерально-демократической партии России (ЛДПР) во главе с Владимиром Жириновским. Если голосование за «Единую Россию» или КПРФ можно объяснить пусть простыми, но всё же рациональными причинами (скажем, за первую партию могут голосовать те, кто хочет сохранения нынешней ситуации, а за вторую – те, кто хочет возвращения в Советский Союз), то в случае с ЛДПР невозможно придумать никакой причины за них голосовать. Эта партия не имеет ни идеологии, ни внятной программы, ни собственной позиции (по всем существенным вопросам она голосует так же, как правящая партия) и избирается раз за разом лишь потому, что часть избирателей находит что-то забавное или близкое себе в её лидере.
«Голосовать могут и должны все, кому это, во-первых, нужно, и, во-вторых, те, кто может, – пишут Леонид Волков и Фёдор Крашенинников в книге «Облачная демократия». – Первое достигается за счет существующей сегодня возможности выбора: хочешь – приходи на участок, хочешь – не приходи. А второе на сегодняшний день считается совершенно недостижимым, потому что кажется слишком сложным в реализации. На самом деле, если вдуматься, ситуация абсурдная: значительная часть людей, которые голосуют на выборах президента, не знают основы конституционного строя РФ, хотя бы в части полномочий президента. Тем более большинство людей, которые голосуют на выборах в Госдуму, не знакомы с основами конституционного строя РФ в части полномочий Госдумы. Думается, что не меньше половины избирателей не знает, чем занимается нижняя палата двухпалатного парламента»*.
Одним словом, перед Россией остро встаёт проблема обеспечения компетентности и осознанности выбора. Люди должны понимать, для чего и за кого они голосуют. И тут можно подумать о ряде избирательных цензов, которые помогут повысить долю осознанно голосующих избирателей, но одновременно не ущемят никого в правах. «Если человека ставят в тупик элементарные вопросы, зачем ему голосовать? – пишут Леонид Волков и Фёдор Крашенинников. – Если человек не понимает суть принимаемых в ходе выборов решений, то нужен ли его голос для их принятия?»
Эту проблему можно решить несколькими путями. Например, можно использовать два ценза: первый – по уровню знаний основ конституционного строя, второй – «тест на меркантильность» для исключения из выборов тех, кто ценит свой голос меньше, чем небольшую денежную сумму. Расскажу подробней про первый и второй способы.
Итак, ограничение по уровню знания Конституции. Его предлагают авторы книги «Облачная демократия». «Облачная демократия предлагает простое решение этой проблемы, используя аналог механизма CAPTCHA, который знаком каждому интернет-пользователю, – пишут Волков и Крашенинников. – На всякий случай напомним, что речь идет о технологии «антикомпьютерного» ввода текста, когда пользователя просят распознать буквы или цифры на не очень четкой картинке, чтобы убедиться в том, что в систему пытается войти действительно живой человек, а не бот, имитирующий действия человека. Смысл в том, что перед началом электронного голосования гражданин должен будет ответить на ряд простейших вопросов. Примеры этого уже существует в нашей жизни, мы к ним привыкли: «Да, я подтверждаю, что мне больше 18 лет». Примерно такой же механизм действует при заполнении визовых анкет, когда нужно дать ответы на простые вопросы: были ли вы судимы, ввозите ли вы наркотики, являетесь ли вы членом экстремистских организаций и так далее. Обычный человек отвечает «нет», практически не задумываясь. Но тем не менее он эти вопросы прочитывает и отвечает на них, понимая, что если он соврет, то ему потом откажут в получении визы»*.
Единственная проблема – не очень понятно, кто будет составлять подобные вопросы, будут ли они меняться в зависимости от уровня выборов и так далее. Наиболее оптимальным мне представляется следующее решение: авторы Конституции, помимо написания самого текста, должны сделать тест на знание этой Конституции. Должен получится тест из 100-200 вопросов – вроде того теста, который сдают граждане для получения водительских прав. Люди, голосуя за новую Конституцию, будут голосовать и за этот тест. Круг вопросов будет ограниченным и постоянным, а ответы – заранее известны. Любой, кто захочет принять участие в выборах, должен знать ответы на эти вопросы. Перед началом голосования он ответит, например, на пять случайно подобранных вопросов. Если хотя бы три из пяти ответов окажутся правильными, он уже сможет принять участие в голосовании. Чтобы человек не имел возможности найти ответ на нужный вопрос в интернете, можно ограничить время, которое даётся на эту процедуру.
«Мы не ставим цели установить избирательный ценз в виде экзамена по конституционному праву, – пишут Волков и Крашенинников. – Мы предлагаем создать лишь символический фильтр, который к тому же возьмет на себя дополнительную роль повышения престижности выборов. Он позволяет очень быстро репозиционировать выборы от раздражающей и непонятной общественной нагрузки в почетное и красивое общественное право: я пришел, я сдал экзамен. И пусть этот фильтр пройдут 95%, а не пройдут только 5% избирателей, которые находятся в состоянии полной неадекватности к окружающей политической реальности. Тем не менее выборы становятся чем-то почетным и значимым, а их результат — гораздо более осмысленным»*.
Другой избирательный ценз – «тест на меркантильность». Этот элегантный способ придумала журналистка Юлия Латынина во время наблюдения за выборами президента в 2012 г. В данном случае граждан никоим образом не ограничивают, однако те, кто не видит для себя ценности в участии в управлении государством, легко отстраняются от этой процедуры.
«И вот сначала я очень гневалась на этих карусельщиков, на люмпенов, которым платили по 600 руб. за приход на путинский митинг, на горе-избирателей, которым платили 400 руб. за открепительный. Мне даже подумалось, что таких избирателей надо лишать избирательных прав за злоупотребление процедурой выборов, как водителей лишают водительских прав за пьянство на дорогах, – пишет Латынина. – А потом я подумала, что ровно наоборот. Это современная система всеобщего голосования устроена неправильно и ограничивает избирателя в его выборе. Вот, допустим, избирателю предлагают: голосуй за кандидата А или за кандидата Б. А он не хочет А или Б. Он хочет бутылку водки. Нужды этого избирателя стоит учесть. И предложить ему более широкий выбор. А именно: голосуешь за А, или за Б, или получаешь бутылку водки.
Ведь что делает «карусельщик»? Он продает свой голос. Но если он избиратель и если он этого хочет, надо предоставить ему такую возможность! Воля избирателя священна! Пусть приходит на участок и говорит: «Я не хочу ни А, ни Б, я хочу деньги». И он получает деньги, которые ему причитаются за отказ от права голоса (допустим, 1000 руб.), а его голос погашается и не участвует в голосовании, как не участвуют в акционерных собраниях казначейские акции.
Все будет легально. Определенная категория избирателей получит возможность получить в результате голосования то, что она хочет. А те, кто действительно заслуживает звания гражданина, получат возможность выбирать нормальных кандидатов»*.
Итак, описанным способом можно легко исключить из числа избирателей тех, кто ценит свой голос меньше, чем небольшую денежную сумму. В системе электронной демократии можно придумать гибкую систему: платить ежегодно человеку 250 рублей за отказ участвовать в выборах на федеральном уровне, ещё 250 р. – на уровне региона, ещё 250 р. – на уровне города, ещё 250 р. – на уровне района (при выборах участкового и мирового судьи). Итого человеку, который согласен полностью выключить себя из процесса выборов, будут каждый год торжественно вручать тысячу рублей. Деньги можно вручать как наличными (в соответствующих избирательных комиссиях), так и переводить на указанный избирателем банковский счёт.
Эти расходы весьма невелики в масштабах федерального бюджета и их можно найти уже сегодня. Например, ежегодные расходы на содержание администрации президента составляют примерно 5,43 млрд рублей*. Кроме того, вспомним, какие суммы налогоплательщики тратят на политические партии. Так, ежегодные расходы из бюджета на партию «Единая Россия» составляют 2,58 млрд рублей*, на партию ЛДПР – 477 млн рублей*, на КПРФ - 891 млн рублей*, на партию "Справедливая Россия" - 493 млн рублей*, на партию "Яблоко" - 112 млн рублей*.
Итак, если мы ликвидируем администрацию президента (что неизбежно в парламентской республике) и прекратим финансирования политических партий из федерального бюджета (что неизбежно в нормальной стране), у нас уже образуется ежегодно почти 10 млрд рублей. Этого хватит, чтобы ежегодно спонсировать 10 млн избирателей – то есть больше, чем получила партия ЛДПР на выборах в Госдуму в 2011 г. (напомним, тогда за неё проголосовали 7 664 570 избирателей). И я полагаю, что такие расходы будут куда более осмысленными, чем расходы на политические партии, которые вообще-то должны существовать за счёт пожертвований и членских взносов, а не за счёт налогоплательщиков.
Плюс следует продумать «временной ценз», особенно важный при проведении референдумов. Суть его в том, что перед голосованием по вопросу, выносимому на всенародное голосование, гражданам нужно дать время для размышления и обсуждения этого вопроса. Это позволит избежать принятия скоропалительных решений, сделанных под влиянием чувств, а не рациональных аргументов. Точно так же, возможно, решения на выборах стоит принимать не сразу, а с подтверждением через какое-то время: например, человек голосует за или против кого-то, а спустя несколько дней должен подтвердить своё решение - и только после этого оно вступает в силу. Мужчину и женщину не сочетают браком сразу после обращения в ЗАГС, а дают месяц на обдумывание – о чём-то подобном стоит продумать и в данном случае.
Можно придумать ещё ряд цензов, которые могли бы повысить уровень компетентности и осознанности среднего избирателя. Главное при этом – проявить изобретательность и заведомо не лишать никого права на участие в выборах.
Всё вышесказанное является поводом для широкой дискуссии. Я не навязываю свою точку зрения и предлагаю лишь поразмышлять над ней без лицемерия и ханжества (вроде того, что «в избирательной системе не место подобным дискриминационным нормам!»).
На мой взгляд, при разработке новой Конституции стоит учесть эти проблемы и предложить в качестве дополнения указанные выше цензы. Причём они не влияют на другие конституционные нормы, так что их можно сделать опциональными и отделить от голосования по основному тексту конституции: то есть если избиратели проголосуют за них, они будут включены в Конституцию, если нет – не будут.
Судебная система
Стоит сказать пару слов о судебной системе. Необходимость выборов судей многие ставят под вопрос, поскольку их работа происходит не на виду у общества и требует специфических знаний. Даже наблюдая за процессом в средствах массовой информации, многие люди вряд ли смогут объективно оценить, насколько хорош тот или иной судья (кроме совсем уж вопиющих случаев беззакония, которые происходят в России).
Именно поэтому выборность судей – явление довольно редкое. В большинстве стран их назначают органы законодательной и исполнительной власти. Конечно, это может повлиять на их объективность, из-за чего существуют гарантии пожизненности, неприкосновенности и несменяемости судей – всё это помогает исключить давление на них со стороны власти. Однако это одновременно даёт возможность влиять на состав судей и подбирать в их число наиболее лояльных и послушных юристов.
В некоторых штатах США и кантонах Швейцарии судьи избираются. В дореволюционной России мировые судьи – наиболее приближенные к населению – также избирались населением соответствующей местности. Происходило это, правда, не напрямую, а через земские собрания, и было сопряжено с разного рода избирательными цензами, но, тем не менее, сам этот факт заслуживает отдельного размышления.
Учитывая этот опыт, на мой взгляд, стоит ввести выборность мировых судей – то есть тех судей, которые наиболее приближены к населению. А все вышестоящие судьи будут уже избираться нижестоящими. Исключением, на мой взгляд, должен стать только Конституционный суд и аналогичные ему суды в регионах – ибо эти органы особенно важны в политической системе и от их объективности зависит очень многое. Но в любом случае вся судебная система должны быть отделена от правительства и парламента и не зависеть от них.
Однако даже в случае введения выборности судей должны быть сохранены в ограниченном виде принципы неприкосновенности и несменяемости, чтобы исключить необоснованное давление общества на их решения. Если точнее – можно реализовать порядок, который в общих чертах прописан в нынешнем федеральном законе «О мировых судьях в РФ», в его седьмой статье: первоначально мировой судья избирается на пятилетний срок, затем население судебного участка оценивает работу и уже утверждает его бессрочно, после чего он может участвовать в выборах вышестоящих судей и продвигаться дальше по карьерной лестнице (становиться районным судьей, судьей областного суда и т. д.). В таком случае будут исключены эмоции и другие иррациональные факторы при оценке работы судей со стороны общества – за пять лет люди вполне взвешенно и спокойно смогут оценить, насколько адекватно судья выполняет свою работу.
Возможно, я покажусь немного непоследовательным, если хочу исключить судей из-под постоянного контроля со стороны общества. Но здесь ситуация совершенно другая: если депутат пишет законы и определяет общие правила поведения для всех граждан, а в этих правилах по силам разобраться любому, кто вдумчиво займётся этим вопросом, то работа судьи требует и знания законов, и изучения судебной практики, и пристального рассмотрения материалов множества конкретных дел. И если в первом случае мы вправе требовать от депутата выполнения наших желаний и разъяснения его действий, то во втором это вряд ли будет возможно – для этого каждый должен так же серьёзно и обстоятельно ознакомиться с материалами дела, чтобы понять, правильно поступил судья или нет.
«Под видом "общественного мнения" судье указывается иногда лишь на голос "общественной страсти", следовать которому в судебном деле всегда опасно и нередко недостойно, – писал на эту тему в начале XX в. знаменитый юрист Анатолий Кони в своей работе «Нравственные начала в уголовном процессе». – Судья должен стоять выше этого в выполнении своей высокой задачи, основанной не на временных и преходящих впечатлениях, а на вечных и неизменных началах правосудия. Забывая мудрый совет глубокого мыслителя и юриста Бентама, указывающего, что, исполняя свой долг, судья должен иногда идти против вожделений толпы, судья, боясь общего неудовольствия, утраты популярности и трудной аналитической работы ума, может пожелать во мнении пестрого и волнующегося большинства найти легкий и успешный исход для своей заглушенной на время совести и умыть себе руки. Такие судьи бывали, и имена некоторых приобрели себе бессмертие. В одной старой и чудной книге, пережившей века, рассказан процесс, произведенный таким судьею и под влиянием таких указаний. Это было 1872 года назад. Судью звали Понтий Пилат»
В то же время я за ещё более широкое использование суда присяжных в судопроизводстве. Присяжные, непосредственно вовлечённые в процесс, а не знакомые с ним по материалам СМИ, вполне могут выполнять роль объективных судей по целому ряду дел. Возможно, категории этих дел нужно закрепить в Конституции, чтобы у законодателей не возникало соблазна исключать из рассмотрения присяжных некоторые чувствительные для власти дела.
Более конкретные предложения по судебной реформе, вероятно, стоит ожидать от упомянутого выше в моей работе Института проблем правоприменения, который более серьёзно занимается этой проблематикой.
Порядок принятия и легитимность новой Конституции
Помимо разработки самой Конституции и пакета сопутствующих законов о выборах, нам следует разработать и федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании», необходимый для принятия новой Конституции. Поскольку нынешняя Конституция предусматривает именно такую процедуру, придётся следовать её логике. И уже после разработки такого закона и новой Конституции можно будет требовать:
а) принятия Госдумой этого закона;
б) созыва Конституционного собрания;
в) вынесения Конституционным собранием текста новой Конституции, а также любых других проектов на всенародное голосование.
Возможно, не понадобится такой сложной процедуры, тем более, что для согласия нынешних властей на такую процедуру потребуется слишком мощное и постоянное давление всего общества. Ведь вполне вероятен и другой путь, который мы видим в других странах, – свержение нынешнего политического режима и принятие новой Конституции на всенародном голосовании.
Многие юристы, особенно специалисты по конституционному праву, могут сказать, что такая Конституция будет нелегитимной и незаконной, потому что принята с нарушением предыдущей Конституции. Однако сама нынешняя Конституция 1993 г. является настолько же нелегитимной. Дело в том, что действовавшая на момент её принятия Конституция РСФСР 1978 г. предусматривала в ст. 185, что «Изменение и дополнение Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России производит Съезд народных депутатов Российской Федерации законом, принятым большинством не менее двух третей от общего числа избранных народных депутатов Российской Федерации», а ст. 9 действовавшего тогда закона РСФСР «О референдуме РСФСР» устанавливала, что «право принятия решения о референдуме принадлежит Съезду народных депутатов РСФСР, а в периоды между съездами – Верховному Совету РСФСР».
Таким образом, разработка новой Конституции и объявление референдума по её принятию, в котором не участвовал Верховный Совет, были по сути нарушением действовавших тогда Конституции и законодательства. Однако несмотря на это новая Конституция была принята и формально действует в стране вот уже больше двадцати лет. Скорее всего, то же самое произойдёт и с новой Конституцией, вне зависимости от процедуры её принятия.
Алгоритм действий
Итак, попробую предложить наиболее эффективный, на мой взгляд, алгоритм действий по реализации конституционной реформы в современных условиях:
1) Первый этап – составление проекта новой Конституции, где будет сформулированы идеи парламентской республики, всеобщей выборности, электронной демократии и ничем не ограниченных прав и свобод человека. Помимо самой Конституции, следует написать федеральный конституционный закон «О Конституционном собрании» и ряд законов о выборах при системе электронной демократии.
Желательно, чтобы в разработке принимали участие все политические и общественные силы, заинтересованные в возвращении власти народу. Если другие темы (реформы полиции, здравоохранения или армии) каждая партия может и должна разрабатывать самостоятельно, то реформа конституции и избирательной системы необходима всем и каждому и тут вполне можно согласовать все спорные моменты. Даже если этим будет заниматься только одна политическая партия, готовый проект необходимо разослать всем заинтересованным общественным силам для согласования позиций. Тут уже всем должно быть не до разногласий по идеологическим вопросам и взаимных обвинений в «фашизме», «радикализме» или «преклонении перед Западом». Демократия, как и свобода, либо существует для всех, либо не существует вовсе.
Подобная задача лишит почвы всякие обвинения в том, что главная задача оппозиции – захват власти, а дальше они будут делать всё по-старому. Задачей оппозиции должно быть изменение всей политической системы, а главным требованием – принятие новой Конституции, которая даст равные шансы как нынешней оппозиции, так и партиям, представленным сегодня в Госдуме.
Помимо самого проекта конституции и базовых законов о выборах, нужно составить нечто вроде пособия по Конституции и выборной системе, где были бы следующие вещи:
а) Подробное описание ущербности нынешней политической системы и её связи с проблемами во всех сферах общественной жизни. Над этим уже многократно работали СМИ, оппозиционные силы и другие структуры, так что больших проблем в этом плане не возникнет.
б) Разъяснение сути новой конституции с подробным описанием парламентской республики, электронной демократии и других принципиально новых вещей. Многим людям непонятны плюсы и минусы парламентской республики, многие испугаются электронного голосования – для всех нужно найти внятные и убедительные аргументы, которые должны снять все возможные вопросы. Над этим может работать команда из литературных редакторов, правоведов и IT-специалистов.
в) Внятный алгоритм смены власти: кто и как должен сложить свои полномочия, кто и как придёт им на смену, кто будет проводить первые и последующие выборы в новой системе, какова их процедура и т. д. У людей не должно возникать ощущения, что в какой-то момент произойдёт вакуум власти, хаос и анархия.
Указанные в пунктах «а»-«в» разъяснения должны быть интересными, легко читаемыми, образными и убедительными. Их должны понимать самые разные категории граждан, вплоть до наименее образованных.
К сожалению, нынешняя агитация оппозиционных сил в основном негативна: то есть она всего лишь убедительно доказывает, что у власти находятся жулики и воры. Большинство граждан и так прекрасно это знает, и нам уже нет нужды доказывать очевидное. Но оппозиция до сих пор не нашла ответов на кажущиеся нам примитивными, но от этого не менее резонные вопросы: «А откуда мы знаем, что новые будут лучше?» или «А кто тогда, если не Путин?».
В итоге в нынешних протестах большинство граждан не видят ничего, кроме желания поменять одних людей во власти на других. А подобная смена лидеров на самом деле может и ничего не дать – как мы видим, Конституция предоставляет лидеру страны слишком большие полномочия. И если президентом станет Навальный, Удальцов или кто-то другой, нынешняя Конституция никак не помешает ему построить новый режим диктатуры одного человека и его партии. Соответственно, нужно предлагать новую Конституцию, которая исключит этот вариант – а для этого надо эту Конституцию написать.
В общем, пора переходить к позитивной программе. А программа эта заключается в передачи власти в руки народа: без общих слов, а с указанием конкретных правил, по которым это будет происходить. Каждый должен увидеть, каким образом новая система принесёт пользу лично ему и как именно он сможет участвовать в управлении государством при новой Конституции.
Итак, в конце первого этапа в конечном итоге у нас должен быть текст Конституции и новых законов о выборах при системе электронной демократии с понятным, простым и убедительным обоснованием их необходимости.
2) Второй этап – доведение текста до граждан. Тут почти не возникнет затруднений, потому что все необходимые методы уже разработаны. Команда Алексея Навального неоднократно использовала сетевые технологии в политической борьбе, а на его сайтах зарегистрированы тысячи людей по всей стране. Если издать в виде книги текст новой Конституции, законов о выборах и разъяснений к ним, то волонтёрам будет несложно донести эту книгу до большинства жителей нашей страны (по крайней мере, в городах) – достаточно будет найти типографии в каждом регионе и разложить текст по почтовым ящикам.
Плюс к этому можно распространять подобные книги среди госслужащих: в поездах – раздавать их работникам РЖД, на «путингах» – работникам коммунальных служб и учителям, на оппозиционных митингах – сотрудникам полиции и солдатам внутренних войск, на допросах – сотрудникам ФСБ и Центров по борьбе с экстремизмом.
Фонд борьбы с коррупцией (ФБК), созданный Алексеем Навальных, с недавних пор успешно занимается социологическими исследованиями. Команда социологов ФБК даже предсказала результата выборов мэра Москвы в 2013 г. Так что в этот раз можно будет объективно отслеживать, насколько эффективно работает агитация.
Итак, в конце второго этап значительная часть населения России должна быть ознакомлена с текстом новой Конституции и убеждена в необходимости её принятия.
3) Третий этап – активные действия по смене политического режима. Это могут быть и мирные выступления, и всеобщая забастовка и т. д. На самом деле, в случае успешной работы на первом и втором этапе третий уже не составляет никакой проблемы. Если хотя бы треть жителей крупных городов проникнется новыми идеями и будет готова их отстаивать (а особенно если процент «новообращённых» будет высок в правоохранительных органах и армии), то трансформация власти может произойти мирно и без кровопролития.
Итак, политическим силам и гражданам, которые считают нынешний режим антидемократическим, целесообразнее всего в настоящий момент разработать новый проект Конституции, который был бы более демократичным и правовым и отражал бы идеи парламентской республики, электронной демократии, всеобщей выборности и неограниченных прав и свобод граждан. Только такой проект Конституции, который большинство граждан сочтёт разумным и правильным и за который они будут готовы бороться, можно считать легитимным вне зависимости от требований нынешней Конституции. Вторым шагом станет агитационная работа по разъяснению гражданам необходимости принятия новой Конституции. А после этого смена нынешнего авторитарного режима на демократический станет уже простым техническим вопросом.
Обсудить изложенную выше часть работы можно в моём блоге вот здесь - http://hitch-hiker.livejournal.com/170500.html
Артем Русакович, март 2014 г.